El laberinto de las autonomías
Jorge Lazarte R.*

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La autonomía departamental se ha convertido en uno de los problemas más complicados del país y es la “bestia negra” del Gobierno. Éste ha replicado con la autonomía indígena. El cruzamiento conflictivo de ambos es el eje sobre el cual giran las demás autonomías.

En el proyecto de Constitución el régimen de autonomías tiene como matriz a las naciones y pueblos indígenas, cuya preexistencia les otorgaría el derecho a la consolidación del “dominio” de estas “naciones” sobre “sus territorios ancestrales” (Art. 2). Aquí autonomía es equivalente a “libre determinación” (2) y a “autodeterminación” (290), lo que no ocurre con las otras autonomías.

La realización de este principio requiere de un reordenamiento territorial, por lo menos en ciertos niveles. Se eliminan cantones y secciones de provincia —que son aún la base territorial de los municipios— y se crean regiones, todo para dar lugar a las nuevas autonomías étnico-territoriales. “Reterritorializar” es marcar nuevas fronteras, operación que con frecuencia es fuente de eventuales y a veces temibles conflictos, peor aún si se establece que su “creación o modificación” va a depender de la “voluntad democrática” de sus habitantes (270.II).

A ello se suma otro problema muy complejo, que se refiere a las clases de autonomía y niveles de gobierno, cuyo número será mayor del que figura en el artículo 270.

Según el proyecto, serán ocho y no cinco las clases de autonomía. Las regiones serán de tres clases: territorial (281), provincial (281.II) y étnica (292, 295.II). Los municipios de tres: los actuales, los “indígenas” (292, 295.I) y los “campesinos” (296). Las provincias a su vez podrán ser municipios indígenas (295). Si a ello sumamos las autonomías departamentales, son ocho niveles que darán lugar a igual número de gobiernos (que con el gobierno central serán nueve).

Distribuir competencias entre nueve niveles de gobierno va a ser una tarea de ingeniería institucional tan compleja, cuyo primer indicador es ya la forma tan elástica cómo están redactados los artículos 290 y siguientes acerca de la reterritorialización. Bastará la “voluntad de la población” (294) para la conformación de entidades territoriales con base “ancestral”, cuyas fronteras no coinciden con la actual división política.

En todo este entramado se percibe una lógica de construcción que parte de la tensión entre las autonomías departamentales y las indígenas, condensada en el conflicto central entre oriente y occidente. El proyecto no sirve para resolver este conflicto; al contrario, lo agrava por el sesgo etnicista del régimen de autonomías, orientado a comprimir las autonomías departamentales.

En el proyecto no se reconoce a los gobiernos departamentales el derecho de aprobar su Estatuto o su Carta orgánica (278-80), lo que no ocurre con las autonomías indígenas que sí tendrán un Estatuto (293), lo mismo que las regiones (283.III) mientras que los municipios se conformarán con Cartas Orgánicas (285.IV). Esta lógica también se expresa cuando uno se pregunta qué es exactamente autonomía en el proyecto Constitucional. Lo corriente es definirla como derecho al “autogobierno”. En su lugar se afirma que el régimen autonómico implica… elección directa…etc (273). Sólo con respecto a las naciones y pueblos indígenas se dice que autonomía es “autogobierno” (290, 291.II). Estas diferenciaciones no parecen fortuitas.

También en términos de competencias, las diferencias son patentes, además de las duplicaciones y traslapamientos. Las otorgadas a los departamentos palidecen frente a las competencias indígenas. Los departamentos parecerían que sólo reciben las residuales, es decir, las que quedan luego de su distribución entre los otros niveles. No deja de ser una ironía que la Ley de Descentralización Administrativa de 1995 reconozca al Prefecto más competencias y mayores ámbitos de acción que el proyecto constitucional a los gobiernos departamentales autónomos.

Este “diferencialismo” también se expresa en el derecho de las naciones y pueblos indígenas de representación directa en los Consejos Departamentales, pero no a la inversa, lo que no impide que el proyecto declare, con fuerte aroma federalista, que todas estas autonomías no estarán subordinadas entre ellas y que tendrán igual rango constitucional (277). Curiosamente, esto último es contrario a la jerarquía inherente a todo Estado, sobre todo unitario (1), aunque lo que se busca es blindar a las autonomías étnicas ante la autoridad departamental.

¿Cómo salir de este laberinto? La propuesta etnicista no parece aceptable para la parte no indígena del país. Oriente y occidente en realidad condensan dos visiones de país, y no sólo intereses o estrategias divergentes. Las distancias son tan grandes entre el proyecto de Constitución con su régimen de autonomía concentrador de poder “diferencial” y el Estatuto de Autonomías de Santa Cruz, fuertemente federalizante, que no basta la buena voluntad —si es que existe— para aproximarlos. Sólo la comprensión de que ninguna fuerza está en condiciones de vencer a la otra puede dar paso para que el empate sea virtuoso, como debe serlo en democracia y no “catastrófico”, con el debilitamiento mutuo, el enfrentamiento y sus tentaciones cesaristas. Pactar las reglas de la coexistencia quiere decir ponerse de acuerdo en una Constitución posible. Ésta es la voz de lo razonable y está en el interés a largo plazo del Presidente de la República.

* Jorge Lazarte
es analista político y miembro de la Asamblea Constituyente.