La presente nota comenta la columna escrita por Juan Carlos Urenda, en el suplemento Animal Político, número 57, bajo el título: ¿Hay Autonomías departamentales?
Urenda bosquejó cinco ideas: i) amputación de la autonomía a través de un elevado número de competencias constitucionales en el nivel central y la ausencia de competencias “importantes” para los gobiernos autónomos departamentales, ii) carácter centralista de leyes nacionales, iii) cuestionamiento de la existencia del Ministerio de Autonomías, iv) composición centralista del Presupuesto General del Estado 2012 y v) imposibilidad de adecuar los estatutos autonómicos departamentales a la Constitución Política del Estado (CPE). Todo como justificación de una reforma constitucional.
Para la primera idea, Urenda sostiene que son 83 competencias las asignadas al nivel central y pocas e insuficientemente importantes las restantes para los gobiernos autónomos. Ello es falso y discutible por las siguientes razones: la CPE asigna, en cuatro categorías diferentes, 199 competencias para los niveles central, departamental, municipal e indígena originario campesino (IOC). Esta asignación no se limita a decir “esto es tuyo, esto de aquél”, sino que una importante porción tiene múltiples propietarios: “esto es de todos”.
Como ejemplo, la CPE dice algo así: “Usted, nivel departamental, ocúpese de asear la casa; municipal, de la alimentación; nacional, de la seguridad, e IOC del cuidado de los jardines”. Estas competencias, que sólo han sido otorgadas exclusivamente a unos, suman 81% de la propiedad de la casa. El nivel nacional tiene 60 competencias como propietario (o 30% del total) y no 83 como menciona Urenda. El error radica en que las restantes 23 son de todos, y no del nivel central. Llama la atención que estas competencias de todos no sean reconocidas por el que las propuso (Urenda, Autonomías departamentales. Santa Cruz, 2007) y fue parte de las negociaciones de septiembre de 2008 en Cochabamba (Viceministerio de Descentralización, 2008).
En síntesis, los números van así: nivel nacional 30%, gobiernos autónomos 58%, todos 11%.
Urenda también indica que no se puede tener autonomía de verdad porque las competencias de los gobiernos departamentales son nada o pocas en relación a: hidrocarburos, minería, policía, agricultura, ganadería, salud y educación. El concepto de autonomía de verdad es suyo, pero ¿por qué tendría que ser el del resto? Asimismo, las únicas competencias ausentes de participación de los gobiernos departamentales son minería y policía.
Ahora bien, que el número sea abultado o no, no me conmueve. La discusión debería girar sobre la calidad de la asignación. Si la propuesta competencial que trabajó Urenda la pensó como innegociable, entonces no radica en él la noción de perder para ganar: pactar. Su virtud, sin embargo, es el de todos los fieles a su idea, como diría Jorge Canelas, “la inmolación en el altar de su elección”.
¿El estatuto cruceño tuvo en su construcción el imaginario que sería pactado con la CPE? Si la respuesta es afirmativa, la noción de pacto decanta, sino la inmolación.
La segunda idea de Urenda gira en torno al espíritu centralista de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), Ley Avelino Siñani, Ley de Clasificación de Impuestos, entre otras. A la fecha, la LMAD y la Ley de Lotería y Juegos de Azar tienen demandas de constitucionalidad. Sobre la primera, el rigor de la demanda es lamentable y le hace un flaco favor a aquellos que creen en cambiar la LMAD como medida autonomizadora. Lo invito a leer la demanda y compartir opiniones. Lo que sí es cierto es que las leyes nacionales que afectan a las autonomías deben contar con espacios de participación de éstas en las etapas de diseño y concertación.
En relación a la tercera idea, Urenda reniega por la existencia del Ministerio de Autonomías, porque —dice— no ha transferido ni delegado “ni una competencia, ni un solo peso” a favor de los gobiernos departamentales. Además del desconocimiento sobre los roles de quién transfiere, delega y asigna recursos, Urenda no reconoce un asunto de fondo. Por una parte —y esto no debe ser motivo de sonrojo— existen instituciones del nivel central aún con espíritu centralista. De 187 años de vida del Estado boliviano, 184 estuvimos bajo esa modalidad, y el cambio será progresivo; pensar lo contrario sería una ingenuidad. No obstante, la vocación autonómica de los gobiernos autónomos es relativa; entonces, ¿cómo modificar esta relación? El ministerio está trabajando en ello, sin cohetillo ni mixtura, en pos de nuevos equilibrios.
Pero ésta no es una tarea monopolizada por el ministerio. La crítica de Urenda es centralista.
Respecto a la composición del presupuesto como indicador de centralismo económico cabe decir lo siguiente.
Para este año, el porcentaje de participación de los gobiernos autónomos del total del presupuesto es del 13,2% (SIGMA, 2012). Esta reducción se debe, entre otras cosas, al incremento de los recursos provenientes de los recursos naturales, que son captados en mayor proporción por el nivel central del Estado. Empero, es importante discutir el grado de libertad de los porcentajes repartidos, ¿qué sentido tendría tener una gran parte si todo está definido? El nivel central, si bien tiene la mayor parte de los ingresos, soporta también la mayor inflexibilidad en el destino de los mismos (87%: maestros, fuerzas armadas, etc.), cuando a nivel territorial la inflexibilidad no supera el 30% (Valda, Montalvo, & Zapata Cusicanqui, Régimen de transferencias intergubernamentales paras las autonomías regionales. 2005).
En síntesis, el planteamiento de Urenda resulta provocador para discutir lo siguiente: i) distribución vertical del ingreso, ii) flexibilidad del gasto y iii) relación de descentralización fiscal versus desarrollo.
Finalmente, Urenda nos manifiesta que es imposible adecuar estatutos a la CPE por razones de legitimidad de voto y contraposición de ambos textos. Ante ello, mi respuesta es que es perfectamente posible desde la esfera técnica, pero el dilema de algunos sectores cruceños está en lo político, “el problema es quién cargará con el muerto de la adecuación” (asambleísta cruceño).
La fórmula inversa, adecuar la CPE a los estatutos, es imposible a nivel técnico y político. El equilibrio del país descansa en los acuerdos de 2008, en el que la apuesta unísona fue tener nueva Constitución.