En últimas, la consulta previa, libre e informada no es otra cosa que la manera en que los pueblos indígenas dialogan, negocian y conviven con el Estado. Claro, no es lo único: la consulta también es parte de un conjunto de derechos indígenas en la búsqueda de su autonomía o su autodeterminación, y Bolivia, por la positiva, es la “tormenta perfecta” para este proceso, afirma la experta canadiense, de visita en el país, Jay Hartling, quien por varios años fue directora de la consulta en Canadá, un país de 10.000 consultas al año…
— La consulta previa es parte de otros derechos ‘mayores’ como la autonomía, la autodeterminación.
— Es como un paquete de derechos que están definidos en la ley internacional. Es interesante, los pueblos indígenas de Canadá me han dicho que la consulta ha ayudado a su autonomía, porque ya están reclamando sus derechos, practicando y tomando el derecho de la consulta. Ha ayudado mucho con su autodeterminación, con su autonomía; y el beneficio de los proyectos no son migas, estamos hablando de millones de dólares; eso ha ayudado a desarrollar su propia comunidad de la manera que ellos quieren, y sacarles de la dependencia del Gobierno nacional. Ahora lo que quieren ellos es no depender del Estado y tener su propio modo de desarrollo.
— Hace a su presencia o participación política también…
— Es cierto, un ejemplo. Hace diez años, en nuestra provincia, ningún jefe o cacique tenía acceso al gobierno, ni siquiera a un oficial menor; ahora, están en la lista de contactos de los celulares de todos los ministros; ellos (los indígenas) pueden hablar directamente con ellos (las autoridades); eso (la consulta) ha ayudado mucho en su perfil político.
— La gran desconfianza del Estado ante la consulta siempre fue el tema del veto.
— El veto no está contemplado en la ley internacional, ni en el Convenio 169 ni en ley nacional (canadiense). Pero el problema no es el veto per se; lo que pasa es que en el proceso de consulta construimos el entendimiento entre el gobierno y el pueblo indígena; y si vamos descubriendo los impactos, si vemos demasiados impactos, y no podemos evitar ni mitigar nada, y si no hay acuerdo, sí hay la posibilidad de negar el proyecto; y lo hemos hecho en Canadá, no mucho, pero sí hay ejemplos, de minas especialmente.
— ¿Se puede hablar de algunas ‘perversiones’ de la consulta? ¿Acuerdos ilegítimos, chantajes?
— Es una perversión que una empresa se vaya directamente al pueblo, ofrezca algo y algún dirigente, que quizás no tiene buena representación, haga un acuerdo con esa empresa. Tengo un buen ejemplo: en Canadá están construyendo un oleoducto muy controversial en el norte, que va a cruzar el territorio de 36 pueblos indígenas. Uno de ellos estratégicamente se fue a la empresa y negoció un acuerdo de más de 30 millones de dólares. No hay nada malo en eso, pero qué pasa con los otros 35; esos 35 se fueron ante el cacique (del primer pueblo) y le dijeron que ‘no, tú tienes que renunciar a este contrato porque afecta a nosotros también, si vamos a negociar algo tiene que ser todos juntos’. También está la perversión de gente que dice que no quiere la consulta, yo no entiendo eso; entiendo que hay desconfianza, no se quiere repetir experiencias del pasado, pero, (la consulta) es un derecho por el que han luchado 500 años. Por qué voy a negar mi derecho; si yo fuera indígena, prefiero estar en la mesa, negociando, diciendo cuál es mi posición, que quedarme afuera.
— ¿Y las ‘consultas simuladas’, en que se manipule el proceso?
— Yo no he visto en nuestro caso. El proceso es muy formal, paso uno, dos; manipulación no he visto. El Estado no se mete en eso, nosotros damos toda la información disponible, hasta financiamos estudios extras; si ellos (los indígenas) tienen otros estudios desde su propia perspectiva, financiamos. Es lo mejor porque es lo más transparente, ellos se van a sentir más cómodos con más información, y la que requieran ellos, no la que decidamos nosotros. Dejamos a ellos hacer su propio análisis, su propio debate interno y luego comenzamos las conversaciones bilaterales. Claro, en el gobierno todos quieren que pase todo bien, que vayan adelante todos los permisos, pero saben ellos que hay un valor muy grande en el tipo de información que viene de los pueblos indígenas, que nunca hemos tenido; esta información ha ayudado mucho a los proyectos; ellos dicen esto no va a impactar, esto sí.
— ¿Cómo debe decidir la comunidad, por consenso o por voto, por mayorías y minorías?
— Según la ley internacional, hay que respetar la forma de tomar decisiones del pueblo indígena; si es consenso, hay que respetar; si en otro se vota, hay que respetar. Nosotros (en Canadá) trabajamos más el consenso. Pero el consenso no es sí o no; y no es que yo tenga mi posición y gane en todos los puntos; eso no es consenso. Siempre hay un poco de give and take (dar y recibir, en inglés). Es un poco acomodarnos llegando al acuerdo; no siempre vamos a ganar los diez puntos irrefutables. Yo he visto eso aquí, que la gente llega, (y dice) ‘esos son los puntos y ya’; eso no es una negociación, es una imposición. Hay que aprender cómo hacer este tipo de conversación, hasta el Estado no está listo para hacer un proceso de consenso.
— La consulta básicamente es negociación…
— Hay negociación dentro de la consulta; usamos bastantes (otras) cosas: diálogo, negociación, información; varias herramientas.
— Pero no es ‘quieres o no quieres’, es ‘cómo quieres’, en fin…
— Puede ser quieres o no quieres, pero primero se tiene que entender el proyecto. Yo no conocía nada de la minería, pero trabajando en esto he aprendido un montón y también los pueblos indígenas; ahora están capacitados, entienden cómo funciona la toma de decisiones en el gobierno; cómo funciona una empresa minera, qué son los minerales, cómo funciona el mercado internacional de precios, para qué se usa ese tipo de mineral; entonces, eso es parte de la consulta, construir entendimiento primero y luego dar su opinión.
— Otro provecho de la consulta parece ser que ayuda a planificar el desarrollo, nacional e indígena.
— Sí, la planificación, pero mejor en el principio de algo; no cuando ya está establecido. Tengo un ejemplo: nosotros queríamos desarrollar una política sobre energía renovable, porque ocupamos mucho carbón, en nuestra provincia, 80% de nuestra energía viene de fuentes ‘sucias’. Queríamos cambiar todo eso. Bueno, empezamos a hacer una consulta pública, un borrador, ahí comenzamos la consulta con los pueblos indígenas. Ellos nos dijeron ‘que nosotros también queremos planificar ese futuro, queremos ser parte’; entonces, nosotros financiamos su propia estrategia, y ahora tienen su propia política sobre energía renovable, inversiones, parques eólicos, industriales; están haciendo todo eso, y eso fue la planificación desde el principio. La consulta es una buena oportunidad para hablar de la planificación.
— Es ahí donde sale la visión de los pueblos indígenas
— Eso, y eso es lo que salió en esta política de energía renovable de ellos, pues es su visión. Y es complementaria al Estado, no es tan diferente, bajo su cosmovisión y sus deseos para el futuro.
— ¿Cree que en la región toma fuerza la consulta previa? ¿Qué perspectiva le ve?
— Sí, a mí me fascina venir a Bolivia (porque) todos están hablando de la consulta previa; en cada país donde voy están en diferentes etapas, pero hay mucha fuerza en cada país para seguir adelante; hasta en los (países) que no han ratificado el Convenio 169 (de la Organización Internacional del Trabajo, OIT) quieren avanzar.
— Canadá no ha ratificado el 169.
— Nunca. Por muchas razones. Nosotros creemos que nuestros tribunales (canadienses) tiene más fuerza que el Convenio 169. Porque ¿dónde vas con el 169? A la Corte Interamericana, que puede tardar años, y ellos hacen un fallo que se puede o no tomar (obedecer); pero cuando falla el tribunal en Canadá, su fallo es obligatorio. Los pueblos indígenas son muy listos, y dicen: ‘Si no hay una consulta apropiada, está bien, vamos al tribunal…’; y tiene temor (la otra parte). En los últimos 20 años hubo 186 casos judiciales sobre recursos naturales y que tienen que ver con los pueblos indígenas, 90% de esos casos ganaron los pueblos indígenas. Yo digo: es o consultar o pagar.
— ¿Hay un futuro promisorio en la región, en Bolivia, para la consulta previa?
— Cómo no. Yo digo que Bolivia para mí es la tormenta perfecta, porque tiene una Constitución (Política del Estado), un gobierno dispuesto a hacer la consulta, tiene pueblos indígenas que conocen sus derechos; qué más necesita, un poco de plata para implementar: para mí el país en la región que está más preparado para el próximo paso es Bolivia. Perú ya tiene su ley, oficina, traductores, (pero) han logrado una consulta en un nivel menor; en Chile hay una ley casi lista; Costa Rica ya está en proceso de diálogo con los pueblos indígenas; Panamá va un poco retrasada; Colombia ya tiene todo un sistema de consulta; yo creo que Bolivia está bien posicionada para seguir adelante con esto.
Perfil
Nombre: Jay Hartling
Profesión: Es consultora internacional canadiense bilingüe especializada en la consulta a los pueblos indígenas.
Carrera
Jay Hartling fue Directora de Consulta de la Oficina de Asuntos Indígenas y asesora de la Viceministra de Asuntos Indígenas e Intergubernamentales en la Provincia de Nova Scotia, Canadá. Posee más de 15 años de experiencia en la negociación sobre la consulta previa.
Compensación, primero la transparencia del proyecto
— ¿Quién consulta?
— Según la ley internacional y nuestra ley (de Canadá), es obligación del Estado y nadie más. Sin embargo, creo que el Estado puede delegar algunos aspectos de la consulta a la empresa, no toda la consulta, porque el Estado no conoce el proyecto en profundidad como la empresa. Pero la obligación es del Estado, cien por ciento.
— ¿Cómo hacer que haya una mitigación y compensación justas luego de que un proyecto tuvo impactos ambientales o sociales?
— Eso es problemático porque tiene que ver con la transparencia; una empresa privada o estatal que no revela toda la información de su proyecto, especialmente lo financiero, qué posibilidad tienen de ganar en el futuro; si el proyecto tiene 30 años y van a sacar un billón de dólares, hay que decir esto. Entonces, la transparencia tiene mucho que ver.
— ¿Y la capacidad de negociación que deban tener los indígenas?
— Hay que tener abogados en la mesa de los pueblos indígenas; buenos abogados, los que saben cómo negociar un buen contrato (de compensación); porque no todas las compensaciones son financieras, a veces son culturales, o de co-gestión o gestión cien por ciento del medio ambiente, porque ellos piden eso, dicen: ‘Estamos de acuerdo con este proyecto pero solamente si nosotros podemos hacer el monitoreo ambiental, porque no confiamos en ustedes’. La compensación financiera, por otro lado, puede ser en un porcentaje de ventas, acciones, o pueden ser los indígenas socios del negocio, o que se dé empleo a gente del pueblo indígena, que el 25% de los trabajadores de la empresa sean del pueblo indígena, o que haya becas para ir estudiar.
— ¿También han debido enfrentar el tema del protocolo de la consulta, las reglas de juego del proceso?
— Yo he visto dos formas. Una es negociar protocolos por cada transacción, por cada consulta que se presente; y otra son los protocolos territoriales, que es lo que tenemos nosotros (en Canadá), que cubre todas las consultas, sea de hidrocarburos, de silvicultura, de pesca; es una metodología que se aplica a todo. Para mí es más manejable. En vez de que cada vez que tengas que hacer una consulta debas negociar un protocolo; mejor tener un protocolo territorial único; claro, negociado con los pueblos indígenas.