El conflicto y la consulta por la carretera a través del Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro-Sécure (TIPNIS) entre 2011 y 2012 es un antecedente que no se puede dejar pasar y uno de los principales impulsos para buscar la superación del semivacío jurídico en que se llevó a cabo la consulta de 2012 que fue cuestionada por organizaciones indígenas opositoras al Gobierno con el argumento de que el proceso no fue ni previo ni de buena fe y el contrapunto del Ejecutivo, que aseguraba que no realizar una consulta iba contra la Constitución.
En todo caso, este antecedente ha sido el acicate para que el Gobierno consensúe una ley marco para las futuras consultas a los pueblos indígena originarios, comunidades interculturales y pueblo afroboliviano, aunque las mismas organizaciones indígenas opositoras que criticaron la consulta de 2012 aseguran que tal documento no fue negociado con ellos y que su propuesta de ley no fue tomada en cuenta, según dice Adolfo Chávez, presidente de la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (Cidob) opositora al Ejecutivo.
El conflicto por la carretera y el proceso de consulta no escatimó en complejidad y, como se dijo en este suplemento, significó una “victoria pírrica”, del Gobierno.
Todo se inició cuando el Gobierno determinó construir un tramo carretero que unía Villa Tunari (Cochabamba) y San Ignacio de Moxos (Beni), lo que parecería no implicar el menor problema; sin embargo, la vía partiría en dos un parque nacional que a la vez es un territorio indígena. El interés nacional de desarrollo chocaba tanto con el mismo discurso neoindigenista del Gobierno como contra el de las organizaciones indígenas del Beni de ese momento.
Dejando de lado lo ambiental, el estrago que puede causar una carretera a las formas de vida de algunas culturas no occidentales ha sido debatido como potencial causa de etnocidio, tema que se puede ver en la discusión sobre el Parque Nacional Yasuní en Ecuador o, en 2008, en el debate sobre la carretera entre Puerto Saavedra y Teodoro Schmidt (Chile) y la “destrucción de los modos de vida” de los lafkenches (mapuches de la costa), según habían denunciado estos indígenas.
Siguiendo esa línea de argumento (la del etnocidio), los indígenas del TIPNIS iniciaron una marcha hacia La Paz en agosto de 2011. Cuando llegaron a Chaparina, el 25 de septiembre, la columna fue intervenida por la Policía, lo que produjo un nivel de identificación y solidaridad de la opinión pública para con este sector, lo que tuvo su cúspide luego con el recibimiento multitudinario de los marchistas en La Paz.
El presidente Morales, que hasta entonces fue consecuente con la decisión de que la carretera sería construida, da el brazo a torcer al firmar, el 24 de octubre de 2011, la Ley 180 de Protección del TIPNIS, la llamada Ley de Intangibilidad.
Pero producto de una segunda marcha, esta vez reclamando carretera, de otro sector indígena y campesino del TIPNIS, luego, en febrero de 2012, Morales promulga la Ley 222 de Consulta a los pueblos indígenas del TIPNIS. Entre los reclamos de esta nueva movilización estaba que el Gobierno no había realizado la consulta previa, de modo que había que rectificar. Las organizaciones indígenas agrupadas en torno a la Cidob que respondía a Chávez rechazaron la consulta y en mayo de 2012 empezó la IX Marcha. Finalmente, el proceso consultivo se llevó a cabo y ganó el “Sí” al proyecto: según el Informe Final emitido por el Gobierno, de 69 comunidades existentes en el parque, 58 fueron consultadas, “57 rechazaron la intangibilidad y 55 aceptaron la construcción de la carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos. Una comunidad pidió mantener la intangibilidad y tres expresaron su desacuerdo con la carretera”.
La gente de Chávez puso en duda la buena fe del Gobierno, que durante el proceso distribuyó motores fuera de borda a algunas comunidades de los consultados y porque argumentaban que no era “previa”; mientras que el Ejecutivo argüía que la realización de la consulta era un derecho constitucional y que de no cumplirla se estaría violando la máxima norma del Estado.
Iván Bascopé, asesor jurídico de la Red Jurídica Amazónica (RAMA), subraya la complejidad de la consulta.
Las movilizaciones de 2011 y 2012 “tenían diferentes tintes”, rememora: unos marchaban por el derecho a la consulta y otros por demandas más “específicas y muy diversas”, hasta que el tema del TIPNIS las opacó.
Después de “malas coordinaciones con el Órgano Ejecutivo —pues en 2011 se había logrado una ley que viabilizaba la paralización de la carretera hasta que se haga una consulta—, la movilización del Polígono 7 pide la ley de consulta”.
Al final, el proceso resultó en “una experiencia piloto”. Bascopé argumenta que hubo consultas comunales en las que se registró la percepción de las comunidades. “Sin embargo, esto era un procedimiento preliminar, pues entendiendo que la consulta, como hoy, aún está en el proyecto de ley marco”, se debió haber hecho un “diseño más grande”, enfatiza.
El proceso que se llevó a cabo “debió haber significado solo la etapa preparatoria”. Sugiere que con posterioridad a ese primer paso se podía haber realizado una segunda fase en que se consulte a “instancias más grandes, hacer asambleas o cabildos; y luego una tercera fase donde se consulte a grupos aún más sectoriales como municipios u organizaciones indígenas del nivel nacional, todo combinado con los mecanismos de consulta propios de los pueblos indígenas”. Al final de cuentas se tuvo una “consulta muy esforzada en más de 60 comunidades”.
Este académico dice que no había normativas para megaproyectos como los de la carretera por el TIPNIS, pues “no se podía aplicar la normativa del sector hidrocarburos para ese caso” (es decir la Ley de Hidrocarburos 3058 de 2005 que contemplaba los hasta entonces procesos de consulta en el sector).
“Obviamente, el procedimiento no es desarrollado en la ley de 2012 (la 222 de Consulta), pues ésta solo interpreta ese vacío legal de la Constitución que menciona a la consulta de manera general”.
Entonces, el procedimiento fue determinado por el Ministerio de Obras Públicas, mediante un protocolo y el acompañamiento del Tribunal Supremo Electoral (TSE). “No había una norma que diga cómo se debía preceder para aplicar las democracias comunitarias”, dice.
Tras la consulta, el Gobierno “ve que hacía falta una ley marco”; en el anteproyecto se especificaron “las carencias”. El vacío legal de la consulta de 2012 “ha desembocado en la redacción del actual documento, si bien había los dos decretos de 2007 y la Ley de Hidrocarburos de 2005 referidos al tema”.
Como conclusión, Bascopé reitera que la consulta de 2012 fue una experiencia “piloto muy esforzada”, pero que con el anteproyecto queda claro cuáles son los procedimientos para cada proyecto que pueda afectar a los pueblos indígenas.