El proceso de reforma institucional boliviano ha seguido un recorrido de provocación democrática y de pruebas de gestión muy complicadas que aún no terminan de resolverse plenamente.
En el modelo del Estado descentralizado, el Prefecto, por designación presidencial, asumía la representación política del Primer Mandatario y actuaba en su nombre. Quizá, el acto de mayor simbolismo de esa representación era que ejercía la calidad de Comandante General del Departamento y recibía el parte orgánico del comandante de la jurisdicción policial y de los comandantes militares.
Otro elemento que logró institucionalizarse, luego de que los gobiernos municipales adquirieron territorialidad y ocuparon la geografía nacional con la Ley de Participación Popular, fue el grado de coordinación que la Prefectura ejecutaba con ellos.
La inversión concurrente era la clave de la planificación articulada y del gasto concertado. Las acciones del Presidente de la República en el nivel municipal debían ser planificadas con las prefecturas, y aún los fondos de desarrollo nacional estaban obligados a considerar los planes de desarrollo departamental para aprobar los recursos y la inversión a ejecutarse en los departamentos. El Presidente era Presidente, el Prefecto era Prefecto, y los alcaldes eran alcaldes.
Esta expresión tautológica adquiere valor cuando se hace necesario valorar los niveles de coordinación competencial y territorial imprescindibles. En el Consejo Departamental, bajo un sistema de representación cruzada, eran los municipios los que elegían provincialmente a los consejeros, aportaban la visión rural y provincial, y hacían funcionar la aprobación y ejecución presupuestaria.
Como lo que faltaba eran recursos, el gasto debía concertarse, sino los servicios básicos no podían satisfacerse. Y a pesar de todo eso, no se satisfacían.
Con la llegada del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, y con la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” que lo regula en lo territorial, ingresamos a la gestión de un Estado complejo de proyección aún no establecida en todas sus características. Tenemos una Constitución que incorpora todos los componentes propios del sistema federal, incluido el federalismo fiscal (artículo 323, parágrafo II) que define el dominio tributario de las entidades territoriales autónomas. Las competencias reglamentarias de los consejos departamentales se convierten en legislativas puras, en las asambleas y consejos que proyectan una potencia normativa claramente federal (otra vez). La elección del gobernador, por voto popular y directo, le da la proyección política al modelo para que el ejercicio de la primera autoridad tenga las características de autonomía concertada, pero indiscutiblemente de autonomía con aprobación de plan de desarrollo y presupuestos.
Hasta aquí, la formalidad.
Los vacíos existentes por la aprobación de las previsiones constitucionales de 2009, reglamentadas por la ley de 2010, producen el incumplimiento de lo establecido en las disposiciones adicionales y las disposiciones transitorias de la Ley Marco. Esto queda en evidencia con una lectura simple de los articulados que convido realizar. Es como si no hubiese ningún apuro en lograr que las instancias centrales cumplan sus responsabilidades, y las instancias territoriales, aprueben y ejecuten las suyas.
Habrá que señalar que una razón explicativa de esta situación es que la falta de recursos que históricamente sufrieron el Gobierno nacional, departamental y municipal para el ejercicio de sus competencias, se vio superado generosamente por un caudal exorbitante de recursos generados por el excedente hidrocarburífero, principalmente, que hizo innecesaria la preocupación por la inversión concurrente y el cuidado del centavo.
Al romperse los niveles de coordinación por la necesidad, quedó la obligatoriedad de relacionamiento de niveles con carácter subsidiario. El programa “Evo Cumple” es el más evidente ejemplo para demostrar la afirmación. El Presidente repartió cheques para obras que no formaban parte de las urgencias de servicios, ni productivas, mientras el país se llenaba de canchas de fútbol.
Esa situación la han sufrido y gozado todos los prefectos elegidos en 2005 y los gobernadores, en 2009.
En este escenario existen dos temas que les toca enfrentar a los gobernadores, el tema urbano y el de la tensión constitucional. En el primero, deben incorporar a los planes de desarrollo y la planificación del trabajo en las ciudades, donde está la gente y se concentran las demandas. Y en la segunda, tendrán que promover leyes departamentales que generen demandas legales al Gobierno central en materia de salud, educación, seguridad y producción. Esa legalidad deberá ser calificada ya no por el ministro Luis Arce, sino por el Tribunal Constitucional.
La gestión del gobernador Rubén Costas ha seguido este mismo itinerario con sus demás colegas. Agravado por su carácter de opositor, que en estos periodos representa un dato sustantivo. Los departamentos como parte de la división política administrativa son entidades territoriales hoy, con gobiernos que asumen calidad autonómica frente al Gobierno central. En uso de su personalidad jurídica, el nivel de tensión jurídica no es ideológica, sino competencial.
Santa Cruz tiene la posibilidad de seguir aportando con temas como planificación, desarrollo e integración, pues las segundas colectividades departamentales, sociales e indígenas del país se encuentran aquí, y por el patrón de comportamiento migratorio seguirá con esta tendencia.
Provocadora la responsabilidad del gobernador Costas: pasar de la actividad productiva a la cívica, a la Prefectura y a la Gobernación en un itinerario político que se empata al tránsito seguido por el presidente Evo Morales, de lo productivo sindical a lo parlamentario y al poder público de la primera magistratura. Ambos son, sin dudas, actores de esta construcción todavía incompleta, de la que somos parte.