En 2010 nació la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) como bloque de integración y desarrollo regional. Su creación fue auspiciosa; los discursos inaugurales, prometedores: una vez más se quiso crear un grupo estrictamente latinoamericano, lejos del influjo que Estados Unidos ejerce sobre la Organización de Estados Americanos (OEA), lejos de la ineficacia de la OEA para dar soluciones concretas a conflictos entre sus Estados miembro (ejemplos cercanos a Bolivia de esa ineficiencia de la OEA son que no pudo jugar ningún rol en la solución para el conflicto marítimo, o el desvío del Lauca o el uso arbitrario de las aguas del manantial del Silala). En 2010, al amparo de los gobiernos progresistas, parecía ser que la Celac avanzaba hacia sus objetivos con entusiasmo.
La primera Cumbre de la Celac fue en 2013 en Santiago de Chile. Hace unos días ha culminado su IV Cumbre, en Quito, Ecuador, y es ya tiempo suficiente para ver con frialdad la vitalidad o no de este grupo, recordando que el discurso del presidente del país que recibió el último encuentro presidencial, Rafael Correa, insistió en que la Celac sustituirá a la OEA.
Sobre la relevancia y las posibilidades de sustitución hay dos visiones contrapuestas que no se concilian, aunque ambas coinciden en que la Celac no es un sustituto de la OEA. Primero está el diplomático Daniel Agramont, quien afirma que tanto la OEA como la Celac corren una carrera por ver cuál es más irrelevante que la otra. De esta afirmación se deduce que la sustitución de uno por otro sería algo sin importancia. Por el otro lado está el ministro de Autonomías e internacionalista Hugo Siles Núñez del Prado, quien dice que las agendas de la OEA y de la Celac son complementarias. Entonces, se ve que no hay punto medio en la manera de evaluar el futuro de la organización regional.
No es nueva la idea de sustituir y dar por caduca a la OEA; de hecho, la idea tiene al menos 40 años. A principios de los años 70, las voces que renegaban del influjo estadounidense sobre la organización plantearon trasladar la sede de Washington a Buenos Aires. Esos años también se pensó refundar a la OEA para tratar de romper con el influjo de Estados Unidos y entre 1973 y 1974 se incluyó entre sus principios el pluralismo ideológico. Otro ejemplo se dio años después, en 2000, cuando el Grupo de Río logró adhesiones de los países de la región, mostró vigorosidad en su arranque, y en su discurso se mostró como un futuro sustituto de la OEA, libre de la influencia estadounidense. El grupo, sin embargo, se fue diluyendo y desapareció. ¿Es posible que la Celac supere el destino del Grupo de Río?
En la región hubo dos tendencias en los procesos de integración, una de orientación Norte-Sur y otra Sur-Sur. La que logró construir una institucionalidad más sostenida en el tiempo ha sido la OEA (1948) y sus correlatos de integración de mercados inclinados a la relación Norte-Sur con el Área de Libre Comercio de las Américas (Alca, 1968), o más recientemente la Alianza del Pacífico.
A esto se contrapone la tendencia Sur-Sur como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 1948; si bien fue creada por las Naciones Unidas, fue pensada como foro latinoamericano) o la Comunidad Andina en 1969, etc. De los últimos lustros hay que destacar los esfuerzos de integración sur-sur de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur, 2008) y Celac (2011), con correlatos de integración económica (pues es difícil hablar de integración si no se involucra una variable económica) que tuvieron alcances más bien limitados como, por ejemplo, el Mercado Común del Sur (Mercosur, 1991) o la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Alba, 2004).
Es entonces que se desemboca en la Celac, bloque de orientación Sur-Sur.
Para Siles, si bien la Celac nació con ese discurso que afirma como vocación ser el reemplazo de la OEA, el grupo en realidad no pretende realmente hacerlo.
“En realidad, su agenda es más independiente y genuinamente latinoamericana (que la agenda de la OEA). Esta agenda empieza a promover la problemática de los grandes temas que afectan a América Latina, como, por ejemplo, la que incluye temas sobre el desarrollo, el medio ambiente, el cambio climático, la crisis financiera, la lucha contra la corrupción y el narcotráfico, sobre la deuda soberana o la paz regional, los cuales son abordados con más libertad de acción que en otras organizaciones donde los influjos de la agenda encuentran en las potencias reinante una traba”, apunta el ministro.
Al cerrar la IV Cumbre Rafael Correa reiteró ese discurso de sustitución de la OEA, aunque Siles afirma que si bien en un momento se orientó a ello, en los hechos no ha hecho sino complementar más libremente una agenda regional.
La contracara la da Agramont, quien reconoce que la Celac nació para ser un contrapeso de la OEA (“somos los mismos menos Esta-dos Unidos”).
“Ambos bloques son hoy irrelevantes. La OEA ya ha perdido totalmente su peso, no hay un gobierno que le dé importancia como instancia representativa. Es una carrera entre la OEA y la Celac de cuál es más irrelevante. A ambos, como bloques de integración, los veo deficientes; en cambio como foros de diálogo político la Celac todavía es importante, en cambio la OEA, otra vez, es totalmente irrelevante”, juzga el diplomático.
Tal vez acá haya un punto en común con la visión de Siles, ya que Agramont ve algo en que todavía la Celac tiene importancia, que sería en su rol de ser un foro político que aún capta la atención de los presidentes de los Estados miembros, quienes siguen asistiendo a sus Cumbres y no mandan, aún, a sus cancilleres o vicecancilleres como emisarios (lo que ya sería un signo de declive incluso en tanto foro).
Los teóricos de la integración —explica— diferencian “integración” de “cooperación”. Por ello, hablar de un foro político difiere en mucho de un bloque de integración, “aunque la Celac trata de ser un mecanismo de integración, en realidad llega a ser un foro de diálogo político, si bien ahora es el foro más importante de América Latina”.
Incluso hubo reclamos en el diálogo político en Quito, algunos presidentes se preguntaron a dónde se llega con ese foro. “No hay compromisos que salgan de la cumbres, la Celac es un foro de esta diplomacia de las cumbres que son importantes, pero, ¿qué mecanismo de integración se logra? Ninguno.”
República Dominicana, al recibir la presidencia de la Celac, dijo muy diplomáticamente una queja, llamando a dejar la “retórica” para llegar a mecanismos concretos.
Pero el contraste sigue. Siles insiste en que la Celac se orienta a complementar una agenda regional “y a promover un diálogo y la integración más acorde a las problemáticas reales del continente”.
Es de destacar también la participación de Cuba, lo que no deja de ser positivo. “Es una muestra del cambio de agenda. La Celac corrigió la expulsión de la OEA (1962) de Cuba (promovida por Estados Unidos). Cuba fue parte de la Celac desde sus inicios”, apunta el Ministro de Autonomías, para quien la Celac es la “expresión de los cambios de la región”.
Esto último es una referencia sin duda a los gobiernos progresistas en el poder desde 2000 a la fecha. Hoy, sin embargo, Argentina no es más parte del progresismo latinoamericano y aún no se sabe si esto influirá en el fortalecimiento de la Celac.
Lo cierto es que si la Celac es hoy el foro más importante de diálogo político es porque sus miembros no quieren que vaya más adelante y sea un bloque con mecanismos concretos de integración. Un bloque es lo que la voluntad política de sus miembros quieren que sea. Hasta ahora, a cuatro años de cumbres, se tiene una serie de declaraciones con una asignación de tareas importantes, pero tales declaraciones siguen “insistiendo”, “exhortando”, “subrayando” principios en común y las asignaciones no cuentan aún con mecanismos concretos para su realización. Es decir, se vuelve a lo que Agramont llama “diplomacia de las cumbres”.
Se puede decir que la iniciativa de apoyar la misión de paz de la ONU en Colombia es una acción concreta de la Celac, sin embargo para este diplomático es en realidad una adhesión a una iniciativa ajena al bloque.
“No hay duda de que tiene desafíos, pero ha avanzado en ser una comunidad de Estados”, es la conclusión de Siles.
El reto sería entonces crear mecanismos de integración concretos y útiles. Por lo demás, es dudoso que pueda haber integración política si no existe integración económica (que incluye cesión de soberanía), a la cual los Estados son reacios. El punto clave será que los miembros de la Celac quieran fortalecer al grupo o estén cómodos con que sea solo un foro de diálogo político.
Frente a los megaacuerdos de integración como el TPP, ¿la Celac está durmiendo?, incita Agramont.