En estos días, recién estrenadas autoridades en los más diversos ministerios, viceministerios y direcciones están a punto de encontrarse —algunos nuevamente— con la más miserable encarnación del barroco andino: la burocracia estatal. No es casual que en su más reciente novela, Juan Pablo Piñeiro escriba sobre la burocracia que “[e]ngendrada en el vacío, ha echado a perder este país desde el día de su fundación. Oscuro refugio de la mediocridad, cuna del prebendarismo y escuela del ejercicio del poder minúsculo en contra del prójimo. Todo está infectado por su horrorosa presencia que, como un parásito insaciable, se alimenta de tiempo y por lo mismo de vida.”
En este caso, las hipérboles literarias no se encuentran demasiado lejos de las experiencias de los usuarios de casi cualquier servicio estatal. Algún tuit sabio recientemente mencionaba que este es el país de las filas y de las fotocopias de carnet. Cabría agregarse a ello que este es el país de las listas incompletas de requisitos. En una oficina pueden pedir 7 cosas, los usuarios trabajosamente van a buscar papeles aquí y allá, haciendo colas para pedir legalizaciones, para hacer depósitos bancarios y hacerse firmar memoriales. Al cabo de la engorrosa odisea regresa a la ventanilla para ser informado que además necesita un octavo requisito que no se encuentra en la lista, pero se supone debe ser cargado por el usuario porque es “obvio”. Es dudoso que algún ciudadano no haya padecido el embotamiento negligente de la burocracia.
Por dentro, la máquina funciona con la misma lamentable indolencia. Las autoridades designadas, sea en temas de ingeniería, hidrocarburos, culturas o telecomunicaciones, procurarán idealmente rodearse de especialistas en esas áreas para hacer una buena gestión. Pero en la administración pública no solo hay que saber del tema de especialidad sino además conocer el rosario de normativa, desde la ley 1178, la 2027, la 004 , el reglamento de responsabilidad por la función pública, los reglamentos internos de personal, los manuales de operación y funciones, decretos supremos varios, modificatorios, etcétera, etcétera.
Frente a ese escenario, las autoridades designadas se ven en una disyuntiva con dos opciones: la primera es apoyarse en las partes administrativas de la institución, confiando en su criterio; pero eso ha llevado a que la administración se convierta en comisario matón de los profesionales que no son del área o de plano convertirse en candado de las posibilidades de ejecución o contratación. “La norma no lo permite” es el lema de las Direcciones Generales de Asuntos Administrativos, mismas que rematan “el no cumplimiento conllevará responsabilidad administrativa”.
La otra opción para una autoridad es empeñarse en aprender la norma con todo el detalle que pueda. Por ese camino se llega a una constante puja y pelea con la parte administrativa en la que la discusión se asemeja a un juego de cartas, a ver quién tiene la más alta. Muchas autoridades eligen no hacer eso porque supone dejar de hacer aquello en lo que son especialistas, y solo para tratar de batirse a duelo con quienes pretenden manejar —aunque manipular sería más preciso— una y otra ley que regula la administración pública.
El riesgo de perder frente a la burocracia no está exento de peligros, especialmente uno que agitan como bandera los administrativos: proceso administrativo y sus posibles implicaciones civiles y penales.
La jaula de hierro
Fue Max Weber quien reflexionó tempranamente sobre la burocracia. Sugirió, hace ya 100 años, que la burocracia suponía la racionalización de los procesos del poder institucional y, en cuanto los funcionarios están obligados a seguir procedimientos preestablecidos, se disolvía la impronta personal que podía tener un funcionario en particular. Se suponía entonces, y se supone ahora, que al deberse a la ley, un funcionario debe seguir un camino preestablecido para ejecutar ciertas tareas y no se depende en absoluto de su capricho. No obstante, en Bolivia actualmente es notorio que un cambio en las direcciones administrativas significa una reorganización de cómo se trabaja y cómo se coordina. Es decir, la persona a cargo de la parte administrativa hace mucho.
Aquello da pie a un sobredimensionamiento de la tuición de la parte administrativa sobre las partes sustantivas en cualquier institución. En el sector cultural, por ejemplo, la parte administrativa fuerza a que los resultados y objetivos de cualquier gestión estén planteados no en términos que puedan evaluar los especialistas del área, sino que sean comprensibles en términos de la gente de contabilidad. Si los Términos de Referencia de un video promocional indica que la duración debe ser de un minuto, se exige que dure exactamente un minuto, sin atención a si el video de 58 segundos cumple exactamente con el cometido para el que se hizo la contratación.
Alguien del lado de la ingeniería podría alegar que una diferencia de un centímetro puede significar una obra concluida o el colapso de una estructura. Pero el punto es justamente ese: quienes pueden valorar la relevancia de ese segundo o centímetro son áreas sustantivas, no las administrativas, las cuales, sin embargo, exigen que los resultados sean planteados en sus términos. No se trata de abogar porque la administración pública sea jauja, sino porque sean los criterios sustantivos los que primen en la actividad.
Una reforma de la burocracia debe ser parte de una agenda para vivir bien. Como se comentó, el problema no es solo la mala actitud de las personas que atienden ventanilla, sino una lógica de acción viciada del miedo a la ley y de sus manipulaciones por parte de quienes deberían apoyar a lograr objetivos.
Francisco Gil Villegas, traductor de Weber en la actualidad, ha comentado que stahlhartes Gehäuse fue mal traducido al español y al inglés como jaula de hierro (iron cage). Weber habría querido decir que la burocracia es un caparazón duro como acero, es decir, algo que si bien restringe movilidad, protege. Para nuestra latitud y tiempo, sin embargo, la jaula de hierro de la burocracia sigue siendo un concepto más preciso.
(*) Eduardo Paz Gonzales es sociólogo