En estos días ha tomado impulso una nueva reforma de la justicia boliviana. Con el tradicional, y no siempre injustificado, escepticismo político y ciudadano, lo peculiar de la nueva “arremetida” ha sido que si un lunes el ministro de Justicia, Iván Lima, anunció la decisión gubernamental de abrir la Constitución para acometer la reforma judicial y que ello lo iba a proponer al consejo de juristas notables que estaba convocando, el mismo día por la tarde, el principal partido de oposición, Comunidad Ciudadana, anunció la presentación de un proyecto de reforma judicial también a través del cambio de la Carta Magna. Un acuerdo de facto y hasta coincidente entre el oficialismo y la oposición: ambas expresiones apuntan a cambiar la forma de elección de los altos magistrados del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional.
RESEÑA
Una reforma más de las tantas intentadas, se dirá. Los mayores procesos de reforma judicial en el país implicaron abrir tres veces la Constitución (en 1995, 2004 y 2009) y hubo al menos dos grandes reestructuraciones de la justicia (1995 y 2009), destaca el profesor universitario Marco Antonio Saavedra Mogro, en su artículo Los procesos de reforma judicial en Bolivia (1991-2017), en la Revista Jurídica de Derecho de la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA).
La reforma de la Constitución en 1995, reseña, dio nacimiento al Tribunal Constitucional, al Consejo de la Judicatura y al Defensor del Pueblo, además que disponía la organización del Poder Judicial; de esta misma reforma son parte la institución de la Defensa Pública, la nueva Ley del Ministerio Público, la integración del Tribunal Agrario.
La reforma de la Constitución aprobada en abril de 2004 incorporó la figura de la Asamblea Constituyente, la Iniciativa Legislativa Ciudadana, el Referéndum y nuevas formas de representación popular.
Pero sin duda el mayor cambio vino con la Asamblea Constituyente de 2006-2008, en la que, dice Saavedra, se “rompe con la tradición de reforma incremental del Estado y se opta por ir a la raíz fundacional de un nuevo Estado Plurinacional. En materia judicial al menos cinco fueron las transformaciones: el pluralismo jurídico, el reconocimiento de los derechos indígenas y la justicia comunitaria, la nomenclatura del Órgano Judicial, la paridad expresada en cuotas de género y plurinacionalidad para ocupar cargos de autoridad judicial, y la elección de magistradas y magistrados mediante sufragio universal y mayoría simple de votos y con un mandato de seis años”.
BANZER
El exalcalde y diputado Juan del Granado, además de las renovaciones citadas, recupera como un avance la reforma de los años 70, bajo el régimen dictatorial de Hugo Banzer Suárez, “de índole normativa, bajo el supuesto de que la solución estaba en nuevas leyes y que dieron vida a los ‘Códigos Banzer’”.
Lo que Del Granado reclama es que “No es aconsejable partir de cero. El problema irresuelto [la crisis judicial] es de vieja data y el saldo negativo no invalida varios esfuerzos realizados”. A propósito del nuevo impulso que está tomando la reforma judicial en estos días, Del Granado, por ejemplo, sugiere: “Así como hasta los códigos de la dictadura banzerista significaron un avance en materia sustantiva civil y comercial, no se pueden echar al canasto, por razones ‘ideológicas’ las reformas institucionales de los 90 ni la reforma estatal-constitucional del presente siglo (2009). Cómo recuperar, revalorizar y relanzar todo lo positivo de la experiencia nacional en materia de reforma, es parte del desafío y de la propuesta hacia adelante”.
Añade Del Granado que la nueva iniciativa reformadora aún se inscribe en la ausencia de una estrategia estatal de reforma. “Carecemos de una Agenda Nacional de Reforma Judicial. Al contrario, lo que tenemos son iniciativas desconexas, repetitivas, a veces tecnocráticas, carentes de visiones integrales e improvisadas al calor político”.
A la crítica se suma el abogado constitucionalista Farit Rojas, que en un artículo en esta misma entrega de Animal Político apunta que el actual impulso reformador ciertamente se reduce al cambio del sistema de elección de los altos magistrados.
“Lo que se estaría reformando es solo la elección de magistrados y consejeros, y no así una reforma de justicia integral, que es un fenómeno mucho más amplio y que precisa un programa de reforma mayor que parta de abajo para arriba”, observa Rojas los proyectos reformadores. Un cambio que incluya “una mejor formación y acreditación de abogados, jueces y fiscales, un transparente acceso a la justicia, una calidad de los servicios de justicia que supone mayor sencillez de los procedimientos, desjudicialización de muchos conflictos”.
Además de las posibilidades que abre el pluralismo jurídico, enfatiza Rojas, asimismo se precisa de “una observancia garantista respecto al debido proceso que impactaría en la escandalosa detención preventiva que vulnera un sinnúmero de derechos fundamentales”.
CUIDADO
Y el profesor universitario Rojas advierte del cuidado que se debe tener con la reforma de la Constitución: “Todo lo anterior precisa de un diagnóstico comprensivo del sistema judicial y de un programa de políticas públicas para el ámbito de la justicia, que podría proponerse extraordinariamente mediante una reserva de ley, pues no es recomendable ingresar en mayor detalle en una reforma constitucional que tiene más elementos político-partidarios que de comprensión de un sistema de justicia plural”.
Es justo reconocer, sin embargo, que en el programa de reforma del Gobierno, se prevén dos momentos: uno, inmediato, abrir la Constitución y cambiar al menos tres cosas: la forma de elección de los magistrados, el rol del Tribunal Agroambiental y constituicionalizar la independencia judicial. Y, dos, prever un largo proceso de renovación del sistema judicial, que durará al menos cinco años.
En el proyecto de CC se avanza un poco más, al tiempo de anular la elección de los altos magistrados por voto universal, se plantea el mecanismo de elección que sustituiría al actual. Aunque no viene al caso, pero CC añade al cambio de la forma de elección, la introducción de un párrafo específico en la Constitución que reponga los dos tercios en los 11 artículos modificados por el MAS en la anterior legislatura.
Por otro lado, para uno de los juristas notables que es parte del Consejo Consultivo convocado por el Ministerio de Justicia, el exmagistrado del Tribunal Constitucional Plurinacional José Antonio Rivera Santiváñez, es de tal magnitud el problema que ya no hay que hablar de una reforma judicial, sino de “enfrentar y solucionar la crisis judicial”. Los distintos intentos de reforma, señala Rivera, por lo general han sido parciales y sobre todo trataron de solucionar los efectos de la crisis antes que las “causas estructurales”. “Ahora creo que habría que hablar no de una nueva reforma de la justicia, sino de un proceso de enfrentar la crisis a partir de (encarar) las causas estructurales económicas, institucionales, legislativas, de formación profesional y las políticas”.
Con medidas de corto, mediano y largo plazo, y en un proceso que puede llevar diez años, para el jurista, sin embargo, la mayor parte de los cambios no requiere de la reforma de la Constitución. Por eso, apunta, hay “acciones inmediatas” que ya se pueden llevar adelante. La primera es incrementar el presupuesto del Órgano Judicial; “es inconcebible pensar que un Órgano de Poder funcione con el 0,33% de todo el presupuesto general del Estado. Esta mala asignación presupuestaria se traduce, por ejemplo, en que para un flujo procesal de casi 380 mil procesos anuales, apenas existen 1.090 jueces”, que no abastecen para despachar los casos. Rivera también señala la falta de infraestructura para el trabajo de los jueces; se vio en la pandemia, dice, la carencia de tecnología, “es una pena que en el área rural todavía tengamos jueces que utilizan máquina de escribir, no tienen intranet para consultar sistemas de precedentes obligatorios en la legislación; es lamentable que de 339 municipios solo 180 cuenten con juzgados”, protesta.
ALTERNATIVAS
En el orden institucional, destaca Rivera, hay que “fortalecer los sistemas de solución alternativa de conflictos”, dada la alta judicialización de éstos; también se debería “cambiar la organización territorial de los juzgados, descentralizarlos, hoy están concentrados en las capitales de departamento; crear la figura de jueces itinerantes”; se debería, además, concluye Rivera, liberar a los jueces de tareas administrativas y que se despliegue la informatización en todo lo largo del sistema.
“Estas son tareas inmediatas, vinculadas con lo económico (presupuesto) y con una voluntad política; como verá, esto no requiere de reformas ni constitucionales ni legales”, destaca el jurista.
Entre las tareas de mediano plazo, el exmagistrado alude a la formación universitaria en derecho, hoy con currículas educativas “más para el siglo XX que para la actualidad”, establecer toda una escuela de abogados litigantes y posgrados para abogados investigadores, asesores; lo mismo ver formas de la más alta capacitación de jueces y fiscales.
Aparte del desarrollo legislativo, de códigos y leyes, también se debe enfrentar la injerencia política, garantizar la independencia de los jueces. Solo aquí se tendría que acudir a revisar la Constitución, para “definir el sistema de selección, pero no solo de los magistrados de las altas cortes, sino de todos los jueces, a través de un sistema de carrera judicial idóneo”.
“La independencia judicial no se reduce a la designación, remarca Rivera; se la garantiza cuando se tiene una adecuada asignación presupuestaria, adecuados niveles salariales, garantía de estabilidad al juez, fuero constitucional para que no esté siendo víctima de procesos inventados; sistemas de evaluación de desempeño”. Asimismo, la independencia judicial, enfatiza, no es una concesión de la ley, es una conquista del propio juzgador, lo que requiere de alta formación y de ‘personalidad’.
El principio y condición para enfrentar la crisis judicial, concluye el exmagistrado Rivera, es la visión sistémica; en las anteriores reformas, de la triada básica jueces-legislación-abogados, se enfatizó en uno u otro aspecto, pero no en el conjunto de actores, reclama el exconstitucional.
CRÍTICOS
En 2015, el mismo Ministerio de Justicia, cuando era ministra la actual senadora Virginia Velasco (MAS), ya había hecho un diagnóstico de los “10 temas críticos” de la justicia boliviana y sus posibles soluciones. Lo que sigue es un resumen.
1. Pervivencia de una matriz colonial: justicia excesivamente ritualista, formalista; hecha no para la solución del conflicto, sino para la preservación de la autoridad. Propuestas: cambiar la noción de prestigio por la de servicio; desjudicializar los conflictos, ver mecanismos de resolución alternativa de los litigios.
2. Corrupción: venta de fallos, redacción de sentencias por parte de terceros, alteración de fechas, prevaricato, “institucionalización” de prácticas corruptas, corrupción en las altas cortes. Propuestas: fortalecer las unidades de transparencia, hacer visibles “en línea” las audiencias, que las rendiciones de cuentas no sirvan para encubrir.
3. Retardación: excesiva carga procesal, ejercicio ilimitado de la oralidad, colapso judicial en Sucre, sobrecarga fiscal, sobreposición de audiencias. Propuestas: mecanismos de solución temprana de conflictos, conciliación extrajudicial, colaboración de otras entidades del Estado.
4. Falta de independencia: jueces bajo constante presión, baja calidad académica de los magistrados, deficiencias en la elección de los magistrados por sufragio universal. Propuestas: mejorar la precalificación de los postulantes a altos magistrados, fusionar escuelas de jueces y fiscales creando la Universidad Judicial, recuperar la ‘carrera judicial’.
5. Gestión anacrónica y burocrática: modelo de organización propicio para la corrupción, jueces prisioneros de procedimientos engorrosos. Propuestas: descentralizar la justicia, uso del ‘expediente digital’, gestión en línea, tender al ‘cero papel’, ver si Derechos Reales pasa a los municipios.
6. Irracional distribución territorial de juzgados: distorsión del mapa de la justicia, diferente cobertura judicial a pueblos y regiones. Propuestas: elaborar un nuevo mapa.
7. Mal funcionamiento del régimen disciplinario: no se sanciona debidamente, inexistencia de datos de antecedentes disciplinarios. Propuestas: creación de un órgano disciplinario independiente, diseñar formas de medir el desempeño.
8. Hiperinflación normativa: creer que haciendo leyes se resuelven los problemas, no hay desarrollado normativo de la Constitución, dispersión al crear nuevos delitos. Propuestas: desarrollo normativo de la CPE, implementar la jurisdicción indígena, elaborar un Código Penal Integral.
9. Insuficiente presupuesto: Se acusa a esto de ser el origen de la crisis. Propuestas: destinar 3% del Presupuesto General del Estado a Justicia, mejorar el salario, crear más ítems.
10. Violación de DDH en las cárceles: 76% con detención preventiva, debilidad del sistema penal juvenil, carencia de personal especializado, falta de datos de la reincidencia. Propuestas: desarrollar un Código que separe crímenes de delitos y faltas, descentralizar las cárceles, que haya “audiencias de descongestionamiento”, incentivar la rehabilitación, construir más cárceles, estudiar que personal civil atienda las prisiones, ‘reclasificar’ las cárceles.
(*) Iván Bustillos es periodista de La Razón