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Nuevo modelo de gestión pública

La planificación debe constituirse en el elemento ordenador de la gestión pública

/ 24 de julio de 2012 / 04:35

No es un secreto que el mundo está al borde de una depresión económica. Las respuestas frente a la crisis en los países “desarrollados” lucen insuficientes no sólo porque el arsenal teórico está agotado (el intervencionismo keynesiano no parece aconsejable ante colosales niveles de deuda) sino porque la oportunidad de su implementación ha sido errada. En economía se manejan las cosas con al menos dos años de anticipación, pues los efectos de los ajustes tardan en presentarse.

Bolivia cambió radicalmente su orientación económica desde 2006. Al implantar su modelo económico social comunitario productivo, logró que los excedentes generados por la explotación de recursos naturales generen una potente dinamización del mercado interno, que ha permitido que el país pase de un producto per cápita de $us 1.010 en 2005, a $us 2.238 en 2011. También se ha logrado que las finanzas públicas presenten una sostenibilidad de largo plazo robusta, como bien ha ponderado recientemente la Comisión Económica para América Latina (CEPAL).

Seguir este camino ha permitido que actualmente Bolivia se encuentre preparada para enfrentar la crisis internacional. Un alto nivel de reservas internacionales permite que se anule cualquier posibilidad de crisis cambiaria; asimismo,  la baja inflación (menos de 2% a junio de 2012), un bajo peso de la deuda y finanzas saneadas permiten que cuando sea necesario se puedan activar políticas fiscales agresivas en caso de una reducción alarmante de la demanda agregada.

Empero, es momento de que el país realice cambios dirigidos a modificar los mecanismos de acción del nuevo Estado que se está construyendo. Entre ellos corresponde ajustar el modelo de gestión pública, que actualmente está regido por la Ley 1178. Esta norma presenta un ingenioso mecanismo que articula la planificación, ejecución y control de la intervención pública. Sin embargo, fue diseñada para un entorno completamente diferente al actual. De ahí que uno de sus sistemas (el de programación de operaciones) fue rápidamente subordinado al presupuesto y al de compras estatales. La razón fue muy simple: en la lógica neoliberal, el sector público debía proveer bienes públicos pero no era aconsejable que los produzca, de ahí que el sistema de contrataciones estatales operaba como un mecanismo de transferencia de recursos del sector público al privado.

En los tiempos actuales existe un predominio del Estado, por tanto, dicho modelo debe ser adecuado. Para ello es importante considerar que la planificación debe constituirse en el elemento ordenador de la gestión pública. Estado y plan son dos caras de la misma moneda. Es cierto que actualmente todas las instituciones realizan planes, sin embargo no existe un mecanismo que los articule y los ligue a metas de largo plazo. Por ejemplo, hasta ahora se ha logrado reducir la pobreza extrema a 24%, pero ¿cuál es la estrategia para reducirla a cero en los próximos años?

No es un reto menor el planteado. Hasta ahora la gestión de la macroeconomía ha seguido una planificación cuidadosamente elaborada, y en gran medida su éxito se debe a ello. Pero irradiar esto al resto de instituciones del aparato estatal no es tarea sencilla. No obstante, si se desea que la senda de crecimiento positivo se mantenga, es necesario cambiar el modelo de gestión actual. Mirar el desarrollo en el largo plazo es la tarea del momento.

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Ejecución presupuestaria de las autonomías

Los 339 gobiernos municipales de Bolivia manejaron un presupuesto de Bs 30.582 millones, de los cuales ejecutaron Bs 19.778 millones, equivalentes a 64,7%.

/ 11 de enero de 2016 / 04:01

La ejecución presupuestaria relaciona el gasto de las entidades con el presupuesto programado y se mide como porcentaje. En el siguiente análisis se observa el comportamiento del presupuesto total (inversión y gasto corriente). Debe tomarse en cuenta que los datos más importantes para evaluar a las entidades corresponden a la inversión pública, cuya fuente oficial es el Viceministerio de Inversión Pública (VIPFE). Datos que estarán disponibles en unas semanas. También es importante considerar que en el gasto corriente normalmente se alcanza buena ejecución por las partidas que incluye, referidas a sueldos y salarios, pago de servicios, compra de equipos, etc.

Los datos preliminares de cierre presupuestario reportados por los sistemas oficiales operados por gobernaciones y municipios (SIGMA y SIGEP) muestran que municipios y gobernaciones en conjunto administraron Bs 47.235 millones de los cuales ejecutaron Bs 31.843 millones, equivalentes a 67,4%. Las universidades tuvieron una ejecución de 64,7%. 

El nivel departamental contó con un presupuesto total de Bs 16.653,4 millones y gastó Bs 12.065,2 millones. Se destaca la Gobernación de Chuquisaca, que ejecutó Bs 1.366,7 millones de los Bs 1.577 millones de su presupuesto vigente, llegando al 86,7%; le siguen Oruro con el 83% (Bs 579,5 millones) y La Paz con el 81,9% (Bs1.360,76 millones); con porcentajes promedio se encuentran las gobernaciones de Cochabamba, Pando y Santa Cruz con el 78%, 77,7% y 73,1%, respectivamente; las más rezagadas son las gobernaciones de Potosí, Tarija y Beni, con el 66,4%, 64,9% y 61,0%, respectivamente; Tarija es la Gobernación con mayor presupuesto: Bs 4.926,37 millones.

Como se ve, hay una heterogeneidad en el nivel de ejecución, lo cual muestra que con la misma normativa fiscal se alcanzaron resultados diferentes, por lo que no se puede acusar a la norma del nivel central para justificar la baja ejecución. Los 339 gobiernos municipales manejaron un presupuesto de Bs 30.582,2 millones, de los cuales ejecutaron Bs 19.778,7 millones, equivalentes a 64,7%.

Las universidades manejaron un presupuesto total de Bs 7.375 millones, del que ejecutaron Bs 4.774,6 millones lo que representa un 64,7%. De ellas, destaca la Universidad Amazónica de Pando con  86,3%, el resto ejecutó entre 56% y 68%, presentando la menor ejecución la Universidad Mayor de San Simón con 64,7%.  Factor decisivo para la disponibilidad de recursos a nivel local son las transferencias que el Tesoro General de la Nación efectúa en favor de las Entidades Territoriales Autónomas (ETA) y universidades, conforme la normativa vigente.

Gracias a las políticas de gobierno (como la nacionalización de hidrocarburos) y la implementación del nuevo Modelo Económico Social Comunitario, las transferencias han crecido de forma importante. En 2005, gobernaciones, municipios y universidades únicamente recibían Bs 6.669 millones; en 2015, este monto se cuadruplicó llegando a Bs 25.268 millones. 

De hecho, para 2015 las transferencias efectivas en términos totales han superado el estimado en el presupuesto inicial de la presente gestión, pese al efecto de la caída del precio del petróleo sobre los ingresos de los hidrocarburos, evidenciando la fortaleza del mercado interno.

La transferencia a los gobiernos  municipales por coparticipación tributaria, que proviene del 20% de los impuestos nacionales, llegó a Bs 8.639 millones, superando en Bs 1.546 millones al presupuesto inicial, un adicional del 22%, que es mayor al efecto en la disminución de recursos del IDH (Bs 929 millones), garantizando la disponibilidad de dinero  para ejecutar el presupuesto aprobado para la gestión. Lo propio ocurrió con las universidades.

En el caso de los gobiernos departamentales, por la estructura de sus ingresos, las transferencias fueron menores en Bs 775 millones, debido principalmente a la disminución en la recaudación por regalías hidrocarburíferas, afectando principalmente a las gobernaciones de Tarija (Bs 552 millones) y Santa Cruz (Bs 118 millones); sin embargo, se evidencian mayores recaudaciones en el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD) (Bs 227 millones) y en regalías mineras (Bs 87 millones), y más los saldos acumulados en cuentas fiscales de gestiones anteriores, ninguna gobernación enfrentó problemas de liquidez.

Las ETA y universidades cerraron la gestión con importantes saldos de caja y bancos: Bs 11.406 millones, de los cuales Bs 7.058 millones se encuentran en cuentas municipales, Bs 2.265 millones en manos de las gobernaciones y Bs 2.082 millones en las universidades. Para tener una idea de la magnitud de estos recursos, se puede indicar que equivalen al 45% de las transferencias de 2015.

Se ha avanzado mucho en el fortalecimiento de las autonomías, empero prevalecen factores endógenos de las mismas entidades que inciden en la gestión. En primer lugar, está  la forma en que se asignan los recursos, donde prevalece la distribución per cápita y no por prioridades, dejando de lado proyectos importantes y de envergadura. En cuanto a los recursos humanos, se advierte la alta rotación de personal, así como la falta de profesionales en provincias (áreas rurales); pese a la flexibilización normativa persisten los procedimientos burocráticos adicionales ocasionados por el miedo y el desconocimiento de las normas; final y principalmente, en los municipios rurales predomina la ausencia de bancos de proyectos, las ETA no presupuestan gastos de preinversión y eso deriva en problemas en la ejecución de los proyectos de inversión.

Así también son cuestionables las excesivas modificaciones presupuestarias en la gestión; las gobernaciones destinan gran cantidad de recursos a transferencias en favor de los municipios (ejecución “fácil”). Por otro lado, está la alta dependencia de las transferencias del TGN y una debilidad del esfuerzo fiscal para generar ingresos propios.

Ante esta realidad, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) ha desarrollado un conjunto de acciones que coadyuvan en la gestión de las entidades, entre las que se puede destacar la “Brigada Móvil”, que se desplaza a los municipios para brindar capacitación y asistencia técnica en planificación participativa, elaboración del POA y procesos de contratación, acción dirigida a la sociedad civil, autoridades y técnicos; se ha trabajado en la flexibilización normativa en materia presupuestaria y de contrataciones, como ser la aprobación de sus escalas, incremento del presupuesto de consultorías (que en el nivel central se aprueba con decreto supremo), registro de saldos de caja y bancos, anticipos financieros y presupuestos de empresas municipales y departamentales ante el MEFP, eximiéndoles de su aprobación por la Asamblea Legislativa Plurinacional.

En contrataciones, se les permite iniciar este proceso antes del inicio de la gestión, una vez que se aprueba la Ley del Presupuesto General del Estado; asimismo, se amplió el monto de las contrataciones menores a Bs 50.000 —y se permite las contrataciones directas de obras hasta Bs 100.000—, favoreciendo principalmente a los municipios pequeños; también se permite optar por la modalidad de contratación directa cuando la convocatoria se declara desierta por segunda vez y para proyectos productivos después de la primera desierta; además, se amplió el uso de recursos del IDH para Defensorías de la Niñez y Adolescencia, Servicios Legales Integrales Municipales (SLIM) y deportes, entre lo más relevante.

Se espera que los elementos señalados permitan mejorar la calidad, eficacia y eficiencia del gasto de las entidades territoriales autónomas. Sin embargo, para ello es importante que asuman un rol más proactivo en la generación de recursos propios.

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Homenaje a Freddy Beltrán Robles

Beltrán era de aquellos que dedican alma, vida y corazón a todo lo que hacen, con un gran sentido del humor

/ 23 de noviembre de 2012 / 05:07

Noviembre es un mes triste. Nos ha dejado Freddy Beltrán Robles, quien no pudo recuperarse de complicaciones de una vieja enfermedad. Tuve el honor de conocerlo en 2008, entonces era director del Ministerio de Minería y Metalurgia cuando el responsable de ese sector era Luis Alberto Echazú. Guardo los más gratos recuerdos de aquellos momentos. Al mando de la institución existía un equipo de expertos en todas las áreas del sector. Fue también la época en la que el desempeño minero presentó resultados importantes: creció en 54% en 2008, y 12% en 2009. Años en los que pusimos en marcha la refinadora de cobre de Corocoro y dimos los primeros pasos en la industrialización del salar de Uyuni.

Entre todos los que participamos de esta belle epoque resaltaba Freddy, a quien cariñosamente llamábamos Negrito. No con un afán despectivo sino como parte de la camaradería que se forma cuando un grupo tiene un objetivo común y no escatima el tiempo para seguir a una causa. Beltrán era de los que se dedicaba alma, vida y corazón a lo que hacía. Pero ese apasionamiento se unía a un profundo sentido del humor. Con frecuencia nuestras reuniones eran tensas (la minería ha sido, y es, un sector conflictivo), pero ahí estaba él para poner una dosis de humor y picardía, que nos permitía reírnos de nosotros mismos y de nuestra seriedad que poco contribuía a encontrar soluciones. Huelga decir que tras tener la mente despejada podíamos acometer con mayor seguridad grandes empresas.

Su sentido era profundamente humano. No creía en soluciones por la vía de la imposición. Solía decir que el mejor acuerdo era un “mal acuerdo”. Porque ese no contentaba a nadie, lo cual significaba que todos tuvieron que ceder. A llegar a buen puerto ayudaba mucho su profundo conocimiento técnico, su destreza para sintetizar y su habilidad para manejar el lenguaje. Pocas palabras necesitaba este valioso hombre para decir lo esencial. Pocas palabras requería para expresar que tras los aspectos técnicos, los cálculos económicos y las declaraciones de principios, se encontraban mujeres y hombres que necesitaban un ingreso para llenar la olla, para sobrevivir en un mundo que los condenaba a horadar la tierra para encontrar cada vez más escasos minerales.

Nuestro Negrito querido era leal ante cualquier circunstancia. No dudaba en defender al proceso de cambio. Pero era leal consigo mismo. Más de una vez cuestionó al Gobierno en temas sensibles, pero (cosa rara) no lo hacía por cálculo político o por el afán de figurar. Lo hacía sencillamente porque siempre estaba en paz con su conciencia. Eterno Quijote, defendía con convicción sus ideas.

A la distancia te digo, Negrito querido, que no te has ido. Vivirás siempre en nuestros recuerdos y en todas las cosas que soñamos hacer juntos. Lo único de malo será que ya no podremos compartir la tantas veces aplazada tacita de café que prometimos tomar cuando te nombraron viceministro… Eso hasta que pueda alcanzar a vuestro inquieto espíritu donde quiera que se encuentre. Hasta siempre.

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¿Misterios en la economía?

Asistir a los mercados internacionales de capitales muestra la madurez de una economía estable

/ 27 de abril de 2012 / 04:00

En una reciente entrega, el doctor Rolando Morales (LR 20/04/2012) pide explicaciones acerca de lo que considera “misterios económicos”. Entre ellos destaca el inusitado incremento de los depósitos en el sistema financiero —a febrero de 2012 llegaron a $us 10.980 millones (MM)—, la poca demanda de créditos, el alto spread financiero y acerca de la razones por las que siendo que el sector público cuenta con recursos decide participar en los mercados internacionales mediante la emisión de bonos soberanos.

Caracteriza al sistema bancario actual su tendencia a la democratización. Los datos de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI) muestran que en 2005 existían 1,71 millones cajas de ahorro, este número subió a 5,38 millones en 2011. Se abrieron 3,67 MM de nuevas cuentas. Evidentemente, algunas personas tienen más de una cuenta, pero no es costumbre de la mayoría. Otro dato importante es que el saldo promedio de dichas cajas de ahorro pasó de $us 576 (2005) a $us 708 (2011); es decir que creció en 23%. Más cajas de ahorros con más dinero no parecen mostrar una mayor concentración. No es evidente que haya una caída de la cartera. En 2005 la cartera del sistema llegaba a $us 3.106 MM; en 2011 llegó a $us 8.284 lo que representa un crecimiento de 167%. Hay que tener mucha imaginación para creer que con esa tasa exista “poca demanda de créditos” como afirma Morales. Ciertamente existen $us 2.521 MM “no prestados” lo cual no refleja ningún misterio.

Bolivia tiene actualmente una alta tasa de ahorro (25% del PIB para 2010). Antes, el excedente se iba al extranjero, en cambio ahora se queda dentro, gracias a la nacionalización. El impulso a la demanda interna ha permitido que el PIB pase de $us 9.574 MM (2005) a $us 23.363 MM (2011). ¿Se esperaba que ante semejante dinamismo el ahorro no crezca a tasas extraordinarias?

El spread financiero (diferencia entre la tasa activa y pasiva) es alto, pues supera el 10%. Sin embargo, no es correcto indicar que se haya hecho poco al respecto. Las normas actuales han permitido una alta capitalización bancaria, lo cual fortalece la seguridad del sistema; asimismo se han creado mecanismos que evitan “sobrecargos” en las comisiones y castigos por falta de pago de los usuarios. Además, es previsible que la nueva ley de bancos introduzca mecanismos de regulación, dada la estructura oligopólica del sistema. No obstante, esto será resultado de un profundo análisis de ingeniería financiera, que permitirá equilibrar adecuadamente la calidad de la cartera con el apoyo a emprendimientos en el país.

En todo caso es resaltable que tanto el Banco de Desarrollo Productivo (BDP) como el Fondo de Garantía Propyme Unión han mostrado sólidos resultados. En efecto, para el primer caso, en 2007 los créditos del BDP llegaba a $us 37,1 MM y en 2011 subieron a $us  194,1 MM,  lo que ha permitido “la creación y mantenimiento de 526.137 empleos entre directos e indirectos (conforme a datos de la Memoria 2011 del MEFP).

También es rescatable indicar que entre marzo de 2010 y diciembre de 2011 el Fondo mencionado “otorgó una cobertura al 46% de un total de 187 créditos con un monto de $us 15,2 MM” (idem), debe recordarse que este mecanismo está orientado a cubrir hasta un 50% de la garantía de créditos para microempresas y PYMES que no cuenten con un colateral suficiente. Finalmente, debe indicarse que asistir a los mercados internacionales de capitales muestra la madurez de una economía que es capaz de brindar respaldo a sus bonos soberanos en su solidez macroeconómica. Creer que se trata de un “préstamo” común muestra un ligero dominio teórico de las finanzas internacionales, que puede llevar a la creación de más misterios. 

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