Los procesos de reingeniería estatal de semejante calado tienden a desarrollarse en al menos dos grandes fases, una primera de debate político y diseño, y otra de implementación, estabilización y ajuste. En la primera el trabajo se desarrolla, esencialmente, en el plano político y busca determinar los grandes cursos de acción, mientras que la segunda se caracteriza más por un debate técnico que con ritmos, escenarios y actores distintos, se aboca a la compleja tarea de trasuntar las decisiones políticas en estructuras organizativas y procesos de gestión, imprescindibles para el cumplimiento de los fines estatales (art. 9 CPE), labor que corresponde a burócratas/tecnócratas, en los que suelen cuajar visiones divergentes acerca de cómo entender los preceptos constitucionales referidos a la estructura y organización territorial del Estado y su funcionamiento, para determinar desde la práctica de la administración las formas, contenidos y alcances que, según el criterio predominante, deberían configurar el modelo.

Ciertamente, la Constitución se compone en su mayor parte de preceptos genéricos con enormes espacios de indeterminación a ser llenados por el aplicador, en este caso, la administración, atribuyéndole así una cuota de poder para influir desde la tecnocracia en la configuración final de los resultados de las reformas, lo que puede ser altamente positivo si es que se cuenta con funcionarios proactivos y adecuadamente formados que a partir de un debate interno aporten con criterio jurídico y administrativo a la decodificación de los significantes indeterminados que subyacen en los textos normativos, generando además el conocimiento para sustentar y estabilizar los cambios, pero también altamente negativo si ocurre lo contrario, con corporaciones de ineficientes funcionarios que en vez de aportar, tienden a limitar, ralentizar y acaso deformar los procesos, con riesgo incluso de llevarlos al fracaso.

La responsabilidad del proceso de construcción de la institucionalidad autonómica es compartida entre políticos y burócratas/tecnócratas, en algunos casos más de estos últimos, pues son los que, al menos en teoría, gozan de los conocimientos. En este marco, será menester que los decisores de todas las instancias y niveles del Estado aprovechen los resultados del referéndum y se tomen un respiro para reflexionar y esbozar medidas de ajuste a partir de un proceso evaluativo que, con fines de mejora, analice en detalle los procesos desarrollados y los resultados hasta ahora obtenidos: a) En el nivel central, su rol de apoyo y seguimiento al proceso; b) En los gobiernos subnacionales, la elaboración y los contenidos de los proyectos de estatutos autonómicos y las cartas orgánicas [incluidos consultores]; y c) En el Tribunal Constitucional Plurinacional, la ejecución de los procesos de control previo de constitucionalidad atañe y la calidad y pertinencia de sus declaraciones constitucionales.

Ningún cambio organizacional se materializa y peor estabiliza sin un aparato burocrático de calidad que lo sostenga de manera eficaz y eficiente, mejor a través de un sistema de carrera administrativa.

Los procesos de reingeniería estatal de semejante calado tienden a desarrollarse en al menos dos grandes fases, una primera de debate político y diseño, y otra de implementación, estabilización y ajuste. En la primera el trabajo se desarrolla, esencialmente, en el plano político y busca determinar los grandes cursos de acción, mientras que la segunda se caracteriza más por un debate técnico que con ritmos, escenarios y actores distintos, se aboca a la compleja tarea de trasuntar las decisiones políticas en estructuras organizativas y procesos de gestión, imprescindibles para el cumplimiento de los fines estatales (art. 9 CPE), labor que corresponde a burócratas/tecnócratas, en los que suelen cuajar visiones divergentes acerca de cómo entender los preceptos constitucionales referidos a la estructura y organización territorial del Estado y su funcionamiento, para determinar desde la práctica de la administración las formas, contenidos y alcances que, según el criterio predominante, deberían configurar el modelo.

Ciertamente, la Constitución se compone en su mayor parte de preceptos genéricos con enormes espacios de indeterminación a ser llenados por el aplicador, en este caso, la administración, atribuyéndole así una cuota de poder para influir desde la tecnocracia en la configuración final de los resultados de las reformas, lo que puede ser altamente positivo si es que se cuenta con funcionarios proactivos y adecuadamente formados que a partir de un debate interno aporten con criterio jurídico y administrativo a la decodificación de los significantes indeterminados que subyacen en los textos normativos, generando además el conocimiento para sustentar y estabilizar los cambios, pero también altamente negativo si ocurre lo contrario, con corporaciones de ineficientes funcionarios que en vez de aportar, tienden a limitar, ralentizar y acaso deformar los procesos, con riesgo incluso de llevarlos al fracaso.

La responsabilidad del proceso de construcción de la institucionalidad autonómica es compartida entre políticos y burócratas/tecnócratas, en algunos casos más de estos últimos, pues son los que, al menos en teoría, gozan de los conocimientos. En este marco, será menester que los decisores de todas las instancias y niveles del Estado aprovechen los resultados del referéndum y se tomen un respiro para reflexionar y esbozar medidas de ajuste a partir de un proceso evaluativo que, con fines de mejora, analice en detalle los procesos desarrollados y los resultados hasta ahora obtenidos: a) En el nivel central, su rol de apoyo y seguimiento al proceso; b) En los gobiernos subnacionales, la elaboración y los contenidos de los proyectos de estatutos autonómicos y las cartas orgánicas [incluidos consultores]; y c) En el Tribunal Constitucional Plurinacional, la ejecución de los procesos de control previo de constitucionalidad atañe y la calidad y pertinencia de sus declaraciones constitucionales.

Ningún cambio organizacional se materializa y peor estabiliza sin un aparato burocrático de calidad que lo sostenga de manera eficaz y eficiente, mejor a través de un sistema de carrera administrativa.

Este es un ensayo prospectivo que pretende responder a la pregunta planteada en el título a partir de tres escenarios hipotéticos de configuración de las relaciones de poder en el territorio, esbozados en perspectiva histórica y considerando algunas experiencias foráneas. Veamos.

Escenario 1 (estabilidad): las reformas avanzan hacia un estado de acomodación mutua entre todos los niveles gubernativos, sin subordinación alguna, y las políticas así como una gran parte de las tareas de gobierno se distribuyen y gestionan coordinada y cooperativamente, todo en el marco de un desarrollo competencial engranado y un adecuado reparto de recursos. Así, las tensiones territoriales y las demandas descentralizadoras se contienen en un contexto en el que todos sienten que ganan o que ninguno pierde. El modelo funciona bien y, con ello, se legitima y estabiliza.

Escenario 2 (conflicto regenerativo): crisis de ajuste con resquebrajamiento del andamiaje organizacional y fallas en el funcionamiento estatal descentralizado, producto en algunos casos del juego de intereses y en otros de la oscuridad normativa, pero que son resueltos con celeridad y precisión mediante procesos políticos de concertación o con la intervención de los mecanismos judiciales correspondientes (Tribunal Constitucional, en nuestro caso). El sistema demuestra una notable capacidad de auto-regeneración al recuperar por sí mismo su legitimidad, con ajustes de profundidad variable producto de la autocrítica y reflexión colectivas, siempre en el marco de las reglas de juego.

Escenario 3 (conflicto desintegrativo): crisis de cambio con ahondamiento de las contradicciones territoriales, generalmente excitadas por problemas económicos, sin respuesta por parte de una institucionalidad que se ve rebasada y que tiende a sufrir en tal razón transformaciones de gran calado. Resurge la contradicción básica entre los que buscan profundizar una descentralización a la que consideran insuficiente y entre los que propugnan revertirla pregonando su fracaso. Esta contradicción suele evolucionar en el último caso hacia una centralización recalcitrante e indeseada; en el otro, el proceso suele unas veces evolucionar hacia distintos modelos territoriales de carácter compuesto (federativos o no, como ocurre con el renovado debate federal en España) y, en otras, hacia posiciones secesionistas, con tres casos paradigmáticos: a) el acuerdo parlamentario para la desintegración pacífica de la ex Checoslovaquia (hoy República Checa y Eslovaquia); b) la separación violenta de la otrora poderosa Yugoslavia, desencadenado la Guerra de los Balcanes; y c) la reciente confirmación de la adhesión de Escocia al Reino Unido, esta vez mediante referéndum, opción en algún momento enarbolada por los soberanistas catalanes.

El actual modelo autonómico boliviano representa la opción que fue posible a fin de evitar la profundización de la conflictividad territorial surgida durante el proceso constituyente. Ello impele a que tanto el Estado como la sociedad brinden su mayor esfuerzo para su consolidación, perfeccionamiento y acaso profundización; procurando acercarnos al primer escenario (lo ideal), o cuando menos al segundo (lo posible); pues, de fracasar el proceso por deslegitimación prematura, podrían resurgir con mayor fuerza las viejas tensiones centro-periferia, ojalá alejadas del tercer escenario (el riesgo). Estamos a tiempo.
 

El Art. 5 de la Constitución obliga a las entidades territoriales autónomas (ETA) a identificar, de entre los 37 oficiales del país, aquellos que además del castellano fungirán como idiomas de uso administrativo en su jurisdicción; es decir, aquellos con los que dicha entidad efectuará todas sus comunicaciones oficiales. Entonces ¿todo funcionario subnacional estará obligado a hablar específicamente los idiomas de uso administrativo de la ETA en la que labora? En principio no, pues el requisito general previsto en el numeral 7 del Art. 234 de la CPE define el mínimo lingüístico exigible y suficiente para el ejercicio del servicio público en todos los niveles estatales, sin que ello excluya la posibilidad de que la administración imponga exigencias idiomáticas adicionales en casos puntuales, siempre bajo criterios de razonabilidad y en armonía con el ejercicio de los derechos fundamentales.

Así lo entendió la Declaración Constitucional Plurinacional 0035/2014 del 27 de junio al señalar que es “ (…) deber de todo funcionario público el hablar al menos dos de los 37 oficiales definidos en el Art. 5.I de la CPE; sin embargo, debe considerarse que la exigencia a un postulante a cargo público o a un funcionario en el ejercicio del mismo de hablar necesariamente los idiomas de uso administrativo preferente específicamente de una ETA, solo será constitucionalmente admisible cuando la naturaleza del cargo así lo exija”; coligiéndose lo siguiente: a) la CPE impone, como un requisito mínimo o de base, que todo servidor público sin excepción hable al menos dos de los 37 idiomas oficiales del país (cualquiera de ellos), siendo uno el castellano (Art. 234.7 CPE); b) el Art. 5.II de la Constitución impone a la ETA como persona jurídica de derecho público (no al funcionario) el deber de identificar dos o más idiomas de uso administrativo, lo que bajo el principio de territorialidad previsto en los Arts. 3 y 19.1 de la Ley General de Derechos y Políticas Lingüísticas (L. 269) atribuye a la estatalidad el deber de garantizar los derechos lingüísticos en la prestación de los servicios públicos; c) la idea de imprimir exigencias lingüísticas adicionales a los funcionarios como la de hablar específicamente el idioma de una determinada región o ETA será constitucionalmente válida solo cuando la función o cargo en concreto así lo precise, lo que se verá reflejado en los términos de referencia y/o manuales de funciones, conforme las necesidades institucionales y objetivos del puesto, esto por principio de eficiencia y bajo criterios de razonabilidad.

La lengua, además de constituirse en un elemento central de la identidad tanto individual como colectiva, debe también ser considerada como un factor concreto a ser ponderado en los procesos de gestión de personal en todos sus componentes, desde la contratación y la evaluación, pasando por los procesos de movilidad y capacitación, entre otros.

En este marco, las previsiones constitucionales sobre la materia tienden hacia una aplicación equilibrada entre la política lingüística y los derechos fundamentales de las personas. Cualquier interpretación en sentido contrario podría limitar excesivamente el derecho al trabajo en razón al idioma, más ante una lacerante realidad laboral nacional e internacional definitivamente marcada por altísimos niveles de diversidad y la permanente movilidad de las personas en el territorio.