Costos y beneficios de la nacionalización
Haciendo un balance del proceso, los beneficios superan ampliamente sus costos.
DIBUJO LIBRE
El fallo del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) obliga al Estado boliviano a indemnizar $us 105 millones a la Administradora de Fondos de Pensiones BBVA Previsión S.A. por su retraso en el proceso de nacionalización del sistema de pensiones, monto superior al inicialmente demandado por la AFP. Este dictamen fue utilizado abiertamente por la oposición y segmentos conservadores para cuestionar la demora en consumar su cambio de administración.
Pero más allá de este incidente específico, se ha puesto en duda la naturaleza misma de las nacionalizaciones en Bolivia. Se culpa a las nacionalizaciones de ser improvisadas, de no haberse evaluado sus implicancias financieras para el país, de ahuyentar las inversiones extranjeras. En suma, se la exhibe como un proceso perjudicial antes que uno provechoso. Estos argumentos, por persuasivos que parezcan, son engañosos y es intención de este artículo el desmontarlos.
Las nacionalizaciones en Bolivia fueron resultado de irrupciones al orden económico, político y social, como consecuencia de la ruptura del equilibrio entre las necesidades materiales de la población y la acumulación de riqueza por una minoría.
Su consumación en el último periodo desde 2006 representó una pieza fundamental en la nueva institucionalidad del modelo económico vigente, porque el Estado recuperó su rol generador de excedente económico y principal actor del proceso de acumulación y reproducción del capital. Es decir, que además de ser un proceso con un alto contenido social e ideológico, sentó las bases materiales para la política económica en curso; por tanto, fue resultado de una profunda reflexión de los actores que la llevaron adelante de forma premeditada.
Las medidas que se implementaron luego de la nacionalización de los hidrocarburos fueron determinantes para incrementar la renta petrolera en Bolivia. Fue a partir de la nacionalización que se mejoró las condiciones de precios y volúmenes de los contratos antiguos, se firmó nuevos contratos interrumpibles y se negoció el reconocimiento e indemnización por el gas rico.
La renta petrolera alcanzó $us 40.135 millones entre 2006 y 2019. De no haberse nacionalizado el sector, dicha renta habría sido de solo $us 25.957 millones, es decir, $us 14.178 millones menos de ingresos para el país. Las entidades subnacionales fueron las más beneficiadas con $us 15.569 millones, 40% del total. Fue la nacionalización la que en última instancia favoreció a una mayor descentralización fiscal del gasto, vía mayores transferencias de recursos a los niveles locales. Sin ella, las entidades subnacionales habrían perdido en conjunto $us 3.379 millones y YPFB no habría generado $us 6.670 millones en ingresos.
El auge de los precios internacionales en la década pasada no habría tenido un impacto positivo tan favorable sobre los ingresos del Estado de no haberse nacionalizado previamente el sector. Bolivia se favoreció de esa coyuntura gracias a la recuperación de los recursos hidrocarburíferos a dominio del Estado y aventajó a otros países como Ecuador, Colombia, Perú y Venezuela, porque se anticipó a reformas fiscales que elevó los ingresos del Estado.
A nivel macroeconómico, los flujos de ingresos permitieron una rápida corrección de las cuentas fiscales, externas y monetarias. La nacionalización no implicó una disminución de la inversión privada. Durante los años que duró la capitalización, 1996-2005, la inversión extranjera directa (IED) en hidrocarburos alcanzó a $us 3.214 millones, mientras que en el periodo posterior se invirtieron $us 7.315 millones. Por concepto de retribución a titulares privados, el Estado erogó $us 17.326 millones, de los cuales $us 8.080 millones fueron por utilidades. Esta es la razón de por qué las empresas extranjeras, pese a la nacionalización, decidieron quedarse en el país y aumentar sus inversiones.
Otro cuestionamiento bastante conocido a la nacionalización en hidrocarburos es que no incrementó las reservas de gas. En realidad las reservas de gas no se incrementaron desde la capitalización, cuando se reconocieron campos antiguos no certificados como nuevos para favorecer con un trato impositivo preferencial a las transnacionales. Desde 2009 las reservas de gas se han mantenido entre 10 y 9 TCF pese a que se aceleró la exportación y el consumo interno de gas natural entre 2006 y 2019. De no haberse estimulado el consumo interno, como en el periodo neoliberal, las mismas habría incluso incrementado. Eso refleja que, si bien no hubo un incremento de reservas luego de la nacionalización, tampoco se registró una reducción alarmante, ya que los nuevos descubrimientos de gas fueron a restituir casi en su totalidad el consumo interno y la exportación.
La nacionalización en hidrocarburos tuvo un costo para el Estado entre 2006 y 2019 de $us 764,3 millones por la compra total o mayoritaria de las acciones capitalizadas negociadas y los derivados de los laudos arbitrales de la CIADI. En ese periodo, el costo de todas las nacionalizaciones ascendió a $us 1.159,9 millones.
En un balance entre costos y beneficios del proceso, se aprecia con bastante claridad que los beneficios superaron ampliamente sus costos. La nacionalización generó un retorno altamente positivo para el Estado boliviano en su conjunto, que se benefició de mayores rentas y posibilitó, a su vez, una mayor redistribución del ingreso a nivel regional, la corrección de los desequilibrios macroeconómicos, un aumento de la inversión y sentó las bases para la industrialización de los recursos naturales.
Pretender cuestionar hoy toda la política de nacionalización basados en el reciente fallo de la CIADI es cuando menos embustero. Las AFP se benefician anualmente de jugosas utilidades que obtienen por un servicio bastante limitado, pues los ingentes recursos que administraron gracias a los incrementos salariales que les dotó de una gran fuente de inversiones, solo rindieron poco más de 2% a sus aportantes. Pero la necesidad de nacionalizar el sistema de pensiones va más allá del fin financiero, tiene que ver con su carácter inclusivo y redistributivo. El actual modelo no motivó la competencia ni la mejora en la administración, sino que creó un mercado cautivo.
En los próximos meses el Estado boliviano se hará cargo de la entidad financiera más grande del país, administrará los ahorros de la jubilación de todos los bolivianos. El costo de mantener a las AFP en el país por un periodo más prolongado sería incluso mayor que el pago de la sanción impuesta por la CIADI porque en el tiempo implicaría continuar con esos bajos rendimientos para sus afiliados y menor inclusión al sistema. Es por esa razón que es menester del Estado velar por una eficiente y equitativa administración de los recursos de los bolivianos, para lo cual su nacionalización era indispensable.
Este artículo forma parte del capítulo III, “El rol generador del excedente económico” de mi libro La política fiscal en Bolivia, lecciones y desafíos del modelo económico social comunitario productivo.
(*)Omar Velasco es economista