Hace unos días, el exministro Gabriel Loza publicó en Chile un interesante artículo sosteniendo que la conquista española demuestra la importancia que los economistas laureados recientemente con el Premio Nobel asignan a las instituciones en los procesos de desarrollo. Me gustó el enfoque de largo plazo y el esfuerzo de darle el giro «institucionalista» al debate sobre la presencia española en América. Pero me pareció inapropiado evaluar el pasado con los criterios del presente, sobre todo si ese pasado se describe de una manera que ha sido puesta en duda por historiadores contemporáneos.

El autor deduce en su texto que no solo debemos esperar disculpas sino la devolución de los excedentes extraídos. Es una reiterada demanda populista, actualizada hace poco en México, que sigue careciendo de fundamentos, aunque se invoque a los Premios Nobel.

La leyenda negra

El artículo comienza admitiendo la existencia de una leyenda negra sobre la conquista española y su posterior presencia en América, que resalta y exacerba sus rasgos negativos con base en datos e informaciones seleccionadas para ese fin. Sin embargo, de inmediato recurre al fundador de esa leyenda negra, Bartolomé de Las Casas, autor de una «Brevísima Relación…» que se publicó en 1552 y se tradujo de inmediato a varios idiomas, dándole al fraile dominico una fama muy duradera.

El testimonio de Las Casas fue muy influyente. Mucho antes de que publicara su folleto y solo conociéndolo verbalmente, el rey ordenó una inmediata investigación de las denuncias, paralizando todos los proyectos de exploración y conquista hasta que se conocieran los resultados de la investigación. Testimonios de otros frailes, como Bernardino de Sahagún y Toribio de Benavente, que estaban en el continente (Las Casas hasta entonces no había pasado de Santo Domingo), aseguraron que el dominico mentía, proyectando casos extremos como si fueran comunes. Como resultado de este proceso, la Corona reunió a los juristas de mayor prestigio para elaborar las que se conocen como Leyes de Burgos (1512), incorporadas luego como parte de las Leyes de Indias, y que se consideran como precursoras del derecho internacional y de los derechos humanos, ya que se incluyeron en ellas las argumentaciones sobre el derecho natural de la Escuela de Salamanca, liderada por Francisco de Victoria.

Esto no impidió que el testimonio de Las Casas fuera convertido en la base inicial de la leyenda negra, pero ningún autor serio debería seguir considerándolo una fuente confiable en esta discusión. La «catástrofe demográfica» a la que también suele aludirse tampoco existió, aunque sin duda los conflictos y las epidemias han debido ser muy dañinos. Nicolás Sánchez Albornoz estudió el tema con gran rigor, compilando y contrastando diversas fuentes.

Luego, Loza menciona como evidencia de la intención explotadora el hecho de que se denominara a los indígenas como «vasallos libres» en la normativa española. Sin embargo, debería saber que esa denominación era general, para todo súbdito de la corona. Por entonces no existía el concepto de ciudadanía para referirse a gente con derechos dentro de una nación o estado. La de «vasallo o súbdito» lo era y podía referirse tanto a un noble como a un artesano o a un campesino. Las Leyes de Indias ya mencionadas ratificaron una decisión inicial de la misma Isabel de Castilla: los habitantes de las Indias deben ser respetados y protegidos, y evangelizados (para la época y la intención de la Corona, evangelizar era sinónimo de civilizar y valía tanto para los habitantes de América como para los de la Península).

«Instituciones extractivas»

Nuestro autor se refiere luego al sistema tributario como otra prueba del carácter extractivista de las instituciones españolas. Su descripción del sistema tributario luce, a mi juicio, muy sesgada con la intención de resaltar su peso para los indígenas, quienes habrían sufrido un impuesto que no tenía carácter universal, como mandan las normas. Claro, las normas modernas, pero si se analiza el asunto en su contexto histórico, nos encontraremos ante un sistema tributario emergente y muy complejo. No había entonces en ninguna parte del mundo un sistema de impuestos unificado, con archivos individuales ni registros contables. Por eso, evaluarlo desde nuestra modernidad es ahistórico. El tributo indigenal era «comunitario» y permitía conservar y respetar las formas de vida de las comunidades, pues los encargados de la cobranza eran sobre todo sus autoridades naturales (no era entonces que los caciques se las hubieran «ingeniado»). Y eran negociables. Por ejemplo, se bajaban cuando el reclamo demostraba sequías o epidemias. Para eso estaban los visitadores, que censaban a la población y verificaban la capacidad tributaria del grupo. Esto no era innovador ni exclusivo para los indígenas. Diversos grupos en la península tributaban de la misma manera.

Por otro lado, no es cierto que los indios fueran los únicos que pagaban impuestos. Existían las alcabalas que pagaban los comerciantes y artesanos y, como se recuerda en el mismo artículo, los productores pagaban el quinto real (20% sobre la producción) en la minería. Muchos de los levantamientos que ahora «interpretamos» como protoindependentistas no eran más que rebeliones fiscales: Alejo Calatayud y Túpac Amaru II, para no ir muy lejos.

La mita, en ese orden, debería considerarse parte del sistema tributario: pago de las comunidades en trabajo. Y como el mismo Gabriel Loza lo señala, tampoco era gratuito. Los mineros tenían que pagarles alimentos y remunerarles con el mismo mineral. Es conocido que todo trabajo en la mina es duro y difícil, pero muchos mitayos eludían el retorno a sus comunidades y se quedaban como asalariados en otra mina, seguramente porque sus oportunidades eran mayores ahí.

Por último, aunque no tenemos certeza de cómo era el sistema tributario en el periodo precolombino, ya que no existían archivos ni registros, la tradición cuenta que de la producción se reservaba un tercio para el Inca, un tercio para el culto y el resto para la comunidad. Aunque se dice que en épocas de hambre se recurría a los almacenes del Inca, este sistema supondría una carga tributaria del 66% sobre la producción. No lo sabemos con certeza, pero la tradición no sugiere un régimen muy bondadoso.

¿Qué hacía la Corona española con ese dinero? Nuestro autor sugiere que eran «excedentes» que se extraían de América y llevaban a España, sugiriendo incluso que la demanda de la Presidenta Sheinbaum no debería limitarse a que pidan perdón sino a que devuelvan esos excedentes. Eso no tiene sentido. El mismo Loza menciona que además de muchos conventos, había escuelas y hospitales. Difícil saber si todo eso era poco o mucho, pues dependía de cuánta población cercana podían atender, pero de hecho muchos de los conventos y parroquias también ofrecían formación y atención de salud. Y había que cubrir otros gastos de la Corona que hoy podemos apreciar en ciudades, construcciones y obras que no existían antes de la llegada de los españoles y que todavía perduran. Por lo tanto, los excedentes no se pueden devolver ya que se quedaron acá, levantando más de mil ciudades y financiando universidades, hospitales y acueductos. Un botón de brillo propio para muestra: en 1593 se creó en Chuquisaca la Cátedra de Lenguas Americanas dedicada a estudiar, registrar y diseminar el aimara y el quechua. A costa de los fondos reales, por supuesto, como años después lo sería la Universidad de San Francisco Xavier.

Concluye Loza su artículo con una referencia algo nostálgica aunque también escéptica a la colonización inglesa y francesa en el norte del continente. No hay punto de comparación. Esas sí fueron extractivas y genocidas. Basta recordar que los colonizadores ingleses, franceses y holandeses no dejaron casi nada en sus colonias de América y África comparado a lo que construyeron los españoles y pervive 400 años después. Lo que es todavía más grave es recordar las cacerías de indios que promovía la corona francesa y las masacres perpetradas por los ingleses, evidenciadas en la bajísima proporción de población indígena que ha quedado en el norte y la desaparición de lenguas y culturas. A ninguno de ellos se le ocurrió registrar una gramática como lo hicieron los españoles con el náhuatl en Nueva España o con el aimara en Charcas. Y volviendo a un hecho ya mencionado, en ninguno de esos estados colonizadores se admitió nunca una publicación crítica como la de Las Casas, no se pusieron en duda sus políticas ni se formularon leyes y normas que regularan el desempeño de sus autoridades y los derechos de sus «vasallos». La propia Isabel de Castilla, que murió al comenzar el siglo XVI, marcó la línea al castigar a Colón por llevar esclavos indios al retorno de su segundo viaje y al recomendar que se impulsaran matrimonios mixtos, que fueron impensables en muchos otros países hasta bien entrado el siglo XX.

Instituciones y desarrollo

El tema central que plantea Gabriel Loza en su artículo, siguiendo a Robinson, Acemoglu y Johnson, sobre la influencia de las instituciones en el desarrollo, es sin duda relevante y merece mayores reflexiones, pero es necesario asentarlas en una comprensión adecuada de las instituciones y la manera en que ellas perviven e influyen en los comportamientos. No podemos caer en la conclusión simple de recordar las caricaturas que se han hecho de ellas y usarlas como explicación de una realidad actual.

La pobreza en Hispanoamérica no se debe a que hubiéramos sido conquistados y colonizados por una potencia atrasada que envió ejércitos de hombres ignorantes, sucios y violentos. España no hubiera podido realizar ese enorme emprendimiento si en ese momento no hubiera tenido los recursos científicos, tecnológicos, económicos y políticos más avanzados para hacerlo. También es indudable que se encontró en América con civilizaciones complejas pero con capacidades tecnológicas muy débiles. No conocían el hierro ni la rueda y carecían de escritura. Sobre la base de ese encuentro y una explícita intención de adaptar instituciones respetando culturas y comunidades es que se levantó el imperio español del que formamos parte por 300 años, con testimonios de riqueza que todavía podemos admirar en todas nuestras ciudades, muchas de las cuales eran más ricas que sus correspondientes europeas.

¿Qué sucedió después? Las repúblicas consiguieron los beneficios de la independencia pero también sufrieron los costos de la desintegración. Nunca hemos calculado los beneficios y los costos ni hecho las cuentas, por lo que no tenemos un balance de lo hecho; simplemente asumimos que aquella gesta fue lo mejor que nos pudo haber pasado en la historia. Ni lo ponemos en duda, así de fuerte es la narrativa que nos llega y que sigue empujando a muchos a buscar culpables ajenos.

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Cuando se plantea el debate sobre los escaños, nos concentramos en la Cámara de Diputados y sobre todo en la cantidad de representantes que serán asignados a los departamentos, pues esto debe sujetarse a los cambios demográficos detectados por los censos. Casi no hay discusión sobre los escaños en la Cámara de Senadores. Como se trata de representación territorial y no poblacional, la cantidad de senadores que corresponde a cada departamento es igual: cuatro.

Una vez determinado el número, la ley establece el método más adecuado para la asignación política en correspondencia, obviamente, a la votación ciudadana en las elecciones.  Este debate también se ha concentrado más en Diputados que en el Senado, lo que ha llevado a que esta cámara sea poco representativa y haya perdido la jerarquía que alguna vez tuvo.

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Desde la primera Constitución se planteó que la Cámara de Senadores estuviera compuesta por personas de mayor experiencia, y por eso la edad mínima fue siempre mayor a la que se exigía en Diputados (o tribunos, como se los llamó a comienzos de la República). Posteriormente, cuando se fijó en tres el número de senadores por departamento, se decidió que se asignaran dos a la mayoría y uno a la primera minoría, lo cual permitió incorporar la voz de ésta en las deliberaciones de una cámara que tendía más a la moderación que la otra. La cautela es también necesaria para tratar los temas que corresponden a una cámara que debe estar más preocupada por cuestiones de Estado que de gestión.

Esto desapareció desde que entró en vigencia la actual Constitución, en 2009. Se aumentó a cuatro por departamento el número de senadores, y se asignan los escaños en forma directamente proporcional al voto partidario, lo que terminó por disolver la representación de la minoría, agudizando aún más la politización sectaria en esta cámara, como lo destacó el exdiputado Roberto Moscoso en Dialogos al Café.

Podría subirse su jerarquía incluso en los marcos de la actual Constitución si se cambiara en la ley electoral la forma de elección: retornar a la asignación de dos a la mayoría y uno a la primera minoría, y elegir a la cuarta persona por sorteo entre los ciudadanos mayores de 55 años entre el electorado del departamento. El cuarto escaño podría, incluso, ser rotativo anualmente.

Además de generar un mayor equilibrio político de mayorías y minorías, el cuarto escaño refrescaría la representación ciudadana llevando a esa cámara ideas y experiencias nuevas, y permitiendo el surgimiento de nuevos liderazgos.

El sorteo daría a todos los ciudadanos la misma probabilidad de servir al país desde el Senado, generando mejores expectativas y compromisos con la democracia. Y no tiene nada de nuevo. En los albores de la democracia el sorteo fue utilizado en Atenas para elegir algunos servidores públicos, y ha sido empleado con cierta frecuencia en Europa. La Constitución de Dinamarca, por ejemplo, fue escrita en 1848 por representantes elegidos por sorteo, un método que se usó mucho en Italia, Francia y Alemania. Incluso en la actualidad, se emplea el sorteo para escoger jurados, que deben deliberar y razonar incluso sobre la aplicación de la ley, la vida y la muerte de otras personas. Las experiencias avalan la relevancia y eficacia de este método.

El resultado de este método nos permitiría tener un Senado con presencia de mayorías y minorías, y con presencia de ciudadanos de base, con experiencia de vida y compromiso con el país. La composición política posiblemente no cambie, dado que la probabilidad de que se escoja a una persona de un partido es igual al respaldo popular que ese partido tiene en el departamento en cuestión. Podrá ser militante o tener una ideología, pero es posible que actúe y decida con criterio propio, pues no le deberá a nadie el cargo. Solo será el cuarto escaño, o la cuarta parte del Senado, pero levantará mucho la jerarquía de esa cámara.

(*) Roberto Laserna es economista de CERES

Dibujo Libre

La a asignación de escaños parlamentarios representa un desafío fundamental para una adecuada representación política y, por tanto, para la calidad de la democracia. El tema surgió con fuerza durante el conflicto por el Censo y es parte del acuerdo multipartidario de Julio 2024. En las próximas semanas se conocerán los resultados del Censo y habrá que aplicarlos. Me parece que si actuamos con madurez democrática deberíamos considerar opciones alternativas a las vigentes, que han demostrado ser ineficientes.

La Constitución y la tradición política son, por ahora, una camisa de fuerza que limita las posibilidades de mejorar el sistema, pero incluso dentro de ese marco restringido se puede mejorar.

Del dicho al hecho

La Constitución es la máxima norma del país y tiene internamente una jerarquía. En sus llamadas “bases fundamentales”, que son de rango mayor al resto, establece que está prohibida toda forma de discriminación (art. 14) y que la participación ciudadana en la vida política debe darse “en igualdad de condiciones” (art. 26), aludiendo en ese mismo artículo al voto como un acto que debe tener características de ser “igual” e “individual”. En otras palabras, todos los ciudadanos deben tener un mismo valor político.

El art. 146, sin embargo, abre las puertas a la discriminación y a la discrecionalidad al delegar al Órgano Electoral Plurinacional la autoridad de discriminar a los ciudadanos al momento de asignar escaños de diputados a los departamentos, pues con el argumento de la “equidad” se le permite asignar “un mínimo” de escaños a los departamentos con menor población y menor grado de desarrollo económico. Los procedimientos para lograrlo, suficientemente complicados como para que la mayoría de la población no los entienda y crea que son matemáticamente correctos, se establecieron en las Leyes 026 y 421.

Ellas han sido fuentes de distorsión de la representación popular en la Asamblea Legislativa. Como la Constitución no especifica la cantidad “mínima”, se han asignado cuatro diputados como mínimo, distribuyendo solamente los restantes de acuerdo a la proporción poblacional. Esa distorsión se ha hecho aún mayor al asignar 7 escaños a las circunscripciones indígenas. En éstas solamente votan quienes se registran en ellas y no en el padrón nacional, y siempre que sean personas pertenecientes a agrupaciones “minoritarias”, es decir, ni quechuas ni aymaras forman parte de ellas. El resultado final es que con menos del 1% del voto estos grupos han llegado a cerca del 6% de la representación en la Cámara de Diputados.

La distribución actual tampoco obedece la norma constitucional que señala que la Cámara de Diputados debe estar compuesta por un número igual de diputados uninominales y plurinominales, y que las circunscripciones indígenas deben considerarse parte de los primeros. En los hechos, se han establecido 70 uninominales (incluyendo las indígenas) y solamente 60 plurinominales. Esto está lejos de la mitad fijada por la Constitución.

La distorsión del voto se hace mayor cuando llegan las votaciones del conjunto de la Asamblea Legislativa. En este momento, el Departamento de Santa Cruz, teniendo poco más del 28% del electorado, tiene solamente el 19,3% de los asambleístas. Algo similar sucede con La Paz, que teniendo más del 25% de la población tiene menos del 20% de votos en la Asamblea Legislativa y con Cochabamba, con 17,6% de población y menos del 14% de representantes en total. En el otro extremo está Pando, con menos del 2% de la población y más del 5% de los votos legislativos. La sobrerrepresentación también alcanza a Beni, Potosí, Oruro y Tarija. La diferencia es muy alta y justifica la molestia existente en buena parte del electorado.

No hay ninguna evidencia de que algunos diputados más vayan a corregir las desigualdades del desarrollo. En cuanto a la argumentada “equidad” demográfica, sucede más bien que lo que se genera es inequidad, castigando a los ciudadanos que viven en las zonas más densamente pobladas que en rigor, necesitan de mayor atención. Las diferencias demográficas suelen acentuarse por las migraciones. ¿Tener un par de diputados más evitará que la gente migre de un departamento para irse a otro?

Por lo tanto, es necesario que la ley sea revisada y que se respeten plenamente los artículos que se encuentran en las “bases fundamentales” de la Constitución, aquellas que definen los “derechos, deberes y garantías” y que tienen mayor jerarquía.

Algunas propuestas

Para ello, deberían asignarse los escaños departamentales de diputados en forma directamente proporcional a la población de cada departamento. La “equidad” que se pretende lograr dando una mayor representación a los departamentos con menos población o menos grado de desarrollo económico ya se encuentra en la asignación de un número igual de 4 senadores a todos y cada uno de los departamentos. En otras palabras, asignar un mínimo de 0 a todos, y darle a la población de cada departamento lo que le corresponde por su proporción. Es decir, si un departamento tiene el 5% de la población, debería tener el 5% de los diputados. Como la Cámara tiene 130, le corresponderán (redondeando), 7 diputados. De ellos, 4 deberán ser uninominales y 3 plurinominales. La “compensación” vendrá en las votaciones del pleno, cuando a esos 7 diputados se agreguen los 4 senadores y ese departamento termine con el 6.3% de los votos aunque solo tenga el 5% de la población.

Otra modificación a la norma debe ser la exigencia que se plantea de que los diputados tengan residencia de los últimos dos años en el departamento o en la circunscripción uninominal. Esta disposición restringe indebidamente los derechos ciudadanos a elegir y a ser elegido, creando múltiples ciudadanías. Si la residencia es un factor importante, que sea el votante quien lo decida, no un legislador voluntarioso.

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En esta propuesta uno puede preguntarse qué hacer con las diputaciones indígenas o circunscripciones especiales. Ellas no parecen cumplir con el principio de la no discriminación establecido en las “bases fundamentales” de la CPE. Que la intención sea que lo hagan de forma positiva no las justifica. Si aun así se acordara que la norma constitucional es inaplicable y que deben mantenerse esas circunscripciones, lo razonable sería que los ciudadanos decidan si quieren votar en una circunscripción común o en una especial, y se inscriban libremente. Si el padrón de la misma alcanza a un mínimo razonable, digamos la mitad al menos de una circunscripción normal en ese departamento, se mantiene como uninominal. Si no, se agrega a otra especial de un departamento vecino. Esto supone un ejercicio de reempadronamiento que también deberá especificar cómo debe un ciudadano demostrar si es weenhayek o mosetén al momento de empadronarse o cómo podría un funcionario negarle a cualquiera su autodefinición étnica, que es también un derecho constitucional.

Lo más sencillo y lógico sería que tengamos una Cámara de Diputados de una sola circunscripción nacional, que sería la única manera de que los votos de todos los ciudadanos tengan el mismo valor político. Por ahora, la tradición nos mantiene separados en departamentos, pero, al menos tratemos de que todos los bolivianos tengan similar peso representativo en la Cámara de Diputados. Eso sí sería equitativo.

(*)Roberto Laserna es economista y escritor