El Censo y la experiencia internacional
Imagen: RODWY CAZÓN
Imagen: RODWY CAZÓN
Desde 1958 existe el texto ‘Principios y Recomendaciones para los censos de población y habitación’ de la ONU.
El punto sobre la i
El miércoles 31 de agosto, el ministro de Planificación del Desarrollo, Sergio Cusicanqui, al comentar la propuesta de cronograma del Censo presentada por la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (UAGRM), le cuestionaba tres aspectos: “Como ellos mismos lo han dicho en la reunión, ha sido elaborada en base a información de notas de prensa; no ha contemplado la secuencialidad o la posibilidad de que algunas tareas sean paralelas; y, lo más importante, que en ningún caso cumple o ha tomado en cuenta parámetros internacionales”.
Este punto, tomar en cuenta o no los parámetros o estándares internacionales, parece, en realidad, el nudo principal de la discusión sobre la fecha del censo entre el Gobierno y la Gobernación de Santa Cruz y la Alcaldía de La Paz. En resumen, como dice Cusicanqui: Mientras el cronograma del Instituto Nacional de Estadística, INE, (que establece la fecha del Censo entre mayo y junio de 2024) se basa en dichos estándares internacionales, las propuestas de la universidad cruceña y del municipio paceño, no.
PARÁMETROS.
Al margen de que esto sea cierto o no, en esta entrega Animal Político le ofrece una indagación sobre estos respetables pero a ratos misteriosos “estándares internacionales”.
En el mismo sitio web del Censo (censo.ine.gob.bo) se halla la ficha “Lineamientos internacionales”, con base en los cuales, declara el INE, “realiza su trabajo (…) para garantizar procesos de recolección de datos estadísticos de calidad y confiabilidad”.
Y, antes que un decálogo de reglas, lo que el INE muestra son al menos 10 documentos de organismos internacionales según los cuales, afirma, la institución rige su trabajo. Vale la pena citarlos, porque, en concreto, esos son o ahí están los “parámetros o estándares internacionales”:
– Principios y Recomendaciones para los censos de población y habitación. Revisión 2, por la Organización de Naciones Unidas.
– Guía de calidad de datos censales, por CEPAL-UNFPA (Comisión Económica para América Latina y el Caribe- Fondo de Población de las Naciones Unidas).
– Documento guía sobre el aseguramiento de la calidad censal-1, nota técnica de UNFPA LAC.
– Aspectos conceptuales del censo, por UNFPA-CEPAL.
– Objetivos de Desarrollo Sostenible (Resolución aprobada), por ONU.
– Consenso de Montevideo – Indicadores propuestos, por la CEPAL.
– Los censos de la ronda 2020: desafíos ante la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, los Objetivos del Desarrollo Sostenible y el Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, por la CEPAL.
– 19 Conferencia internacional de Estadísticos del Trabajo (2013), por la OIT (Organización Internacional del Trabajo).
– Guía rápida para la medición de las características económicas en el Censo de Población (2019), por la OIT.
– Preguntas modelo sobre características económicas para los censos de población (2020), por la OIT.
MADRE.
Sin duda, el documento madre es el Principios y Recomendaciones de la ONU (447 páginas). Su primera versión, se informa en su prefacio, fue publicada en 1958, “en respuesta a la necesidad de formular normas internacionales como piedra angular del primer Programa Mundial de Censos de Población y Vivienda”. Es un texto dinámico: en 1998 se hizo la Revisión 1; en 2010, la Revisión 2; y, en 2017, la Revisión 3.
De este documento referencia para todos los demás, se pueden citar las al menos cuatro “Funciones esenciales del censo”: i) sus resultados son “referencia decisiva para garantizar la equidad en la distribución de la riqueza, los servicios gubernamentales y la representación (política) en el conjunto de la nación”; ii) las estadísticas obtenidas en los censos “se utilizan como puntos de referencia para la compilación estadística o como marco muestral para las encuestas por muestreo”; o sea, toda encuesta posterior debe tener como referencia al censo; iii) “La característica básica del censo es generar estadísticas sobre zonas pequeñas y pequeños grupos de población con errores de muestreo nulos o mínimos”; y, iv) “Los resultados del censo se utilizan como punto de referencia para la investigación y el análisis. Las proyecciones demográficas son uno de los productos analíticos más importantes basados en los datos del censo”.
Además de estas funciones, señalan los autores del documento, es “de importancia crítica” elaborar “estadísticas detalladas para las zonas pequeñas y los pequeños grupos de población como elemento básico para un gobierno eficiente en todos los niveles”, y, pudiendo haber diferentes métodos de censo, el “preferido para construir ese elemento básico será la realización del censo de población y habitación mediante el empadronamiento individual universal y simultáneo de cada persona que se encuentre en el territorio nacional”. (Páginas 5 y 6) Ese es el valor del censo: debe servir para planificar el desarrollo o la gestión tanto del país en su conjunto como de una comunidad o barrio.
ETAPAS.
No todos los censos se ajustan a un modelo uniforme, dice el documento madre, “pero hay ciertos elementos básicos comunes que deberán tenerse en cuenta en cada uno de ellos. En general, las operaciones censales pueden dividirse en seis fases consecutivas: a) labor preparatoria; b) empadronamiento; c) elaboración de los datos; d) creación de las bases de datos necesarias y difusión de los resultados; e) evaluación de los resultados; y f) análisis de los resultados”. Ahora, se apresuran a aclarar los autores, en la práctica “esas fases no están totalmente separadas en el tiempo ni se excluyen mutuamente”. Aludiendo sin querer a uno de los temas más sensibles que hoy vive el país, que es la fecha del censo, dada la proximidad del año electoral, los autores dicen, por ejemplo, “algunos censos se suelen hacer públicos antes de terminar las actividades de elaboración de datos”. (Página 26)
Es cierto, en el país, el Gobierno ya ha dicho en las mesas técnicas, que una vez efectuado el empadronamiento, para presentar sus resultados se requerirá “al menos 12 meses” de trabajo (viceministro de Autonomías, Álvaro Ruiz, en entrevista con La Razón Radio).
Para el momento en que se encuentra el país, en la “labor preparatoria”, puede ser útil apuntar los al menos “18 elementos” en que debiera consistir la fase preparatoria, no siempre secuencialmente: 1) base legal del censo; 2) su base financiera; 3) presupuesto y control de los gastos; 4) calendario del censo; 5) organización administrativa; 6) actividades de comunicación del censo: consultas con los usuarios y publicidad y promoción de los productos del censo; 7) planes para un programa de control y mejoramiento de la calidad; 8) cartografía; 9) identificación de zonas pequeñas; 10) listas de locales de habitación y hogares; 11) programa de tabulación y diseño de bases de datos; 12) preparación del cuestionario, de la boleta censal; 13) pruebas del censo; 14) plan de empadronamiento; 15) planes de elaboración de datos; 16) planes para los productos del censo y la difusión; 17) Contratación y formación del personal; y, 18) “evitación de sesgos basados en el sexo y de sesgos que afecten a los datos sobre poblaciones minoritarias”. (Página 27)
De este listado, vale la pena destacar un hecho que a la larga será central: la “comunicación del censo, lo que equivale, recomiendan los autores, a dos cosas: “consultas con los usuarios y promoción de los productos del censo”. Especialmente por lo polarizado políticamente que está el país, es oportuno el apunte que hace el documento: “Como el censo es una actividad nacional”, su éxito “depende por completo de la total cooperación y asistencia del público en general”; o sea, no se puede llegar al censo, por ejemplo, con sectores que anuncien que se negarán a dar información, como una forma de desacuerdo, pongamos, por la fecha del censo.
MAPAS.
Del minucioso y extenso apunte que incluye la sección “Cartografía” del documento de la ONU, se pueden señalar algunas recomendaciones: la calidad de los mapas utilizados en el censo influye notablemente en la calidad y fiabilidad de los datos del mismo; “los mapas contribuyen de manera decisiva a guiar a los empadronadores hacia las viviendas”; los mapas debieran complementarse con “listas de hogares”, una “descripción textual” de los límites del lugar a censar, una lista completa y actualizada de las localidades, entre otros aspectos.
Estando el país en plena elaboración de la cartografía censal, un tema que plantea el documento de la ONU, es “los plazos necesarios para crear, mantener, imprimir y distribuir mapas sobre zonas de empadronamiento”. Depende mucho de las condiciones concretas del país, dicen, pero “como norma práctica podría indicarse que el programa cartográfico debería establecerse suponiendo que el plazo para la reproducción del último mapa terminaría tres meses antes del día del censo”. (Página 37)
Por otro lado, algo que levantó polémica en las últimas semanas fue la fecha del llamado “censo piloto experimental”. Es una “prueba en gran escala” y se diseña para “comprobar a fondo la totalidad del sistema”; y lo que ya señalaron los técnicos del INE: “para poder alcanzar mejor esos fines, deberá realizarse en las condiciones más similares posibles a las actividades de empadronamiento reales. Por ese motivo se suele levantar exactamente un año antes del censo previsto, a fin de adaptarse a las pautas estacionales previstas del clima y de las actividades”. (Página 50)
Errores que hay que evitar en la gestión del censo
En la Guía para el aseguramiento de la calidad de los datos del censo, elaborado por UNFPA, el organismo recuerda que Naciones Unidas “considera que hay seis atributos que definen la calidad del censo: a) relevancia, b) exactitud, c) oportunidad y puntualidad, d) accesibilidad y claridad, e) comparabilidad y coherencia, y, f) interpretabilidad. Sostiene que la mala calidad de los datos del censo puede resultar de fallas en cualquiera de los procesos censales relativos a la preparación, ejecución y diseminación del censo”.
Antes que dar un listado de lo que se debe hacer para asegurar la calidad del censo, el texto propone más bien el apunte de lo que no se debe hacer, de los errores en que frecuentemente se incurre. Así, hay dos grandes tipos de errores, dice: los de cobertura y los de contenido.
“La enumeración completa de la población es uno de los principales objetivos de un censo”; así, se debe reducir al mínimo los errores de cobertura, recomienda UNFPA.
COBERTURA.
Errores de cobertura, de alcance del registro, son:
– No incluir medidas que eviten la omisión de grupos especiales (por ejemplo, personas de calle, personas en movimiento, extranjeros indocumentados, viviendas colectivas, etc.)
– Tratamiento inadecuado de viviendas desocupadas.
– Definición incorrecta de viviendas y hogares.
– Definición incorrecta de la residencia habitual.
– Trato erróneo a visitantes o extranjeros no residentes.
– Cartografía de viviendas o listados de hogares incompletos, o errados.
– No existencia de listado de hogares (pre-censo) o listados incompletos.
– Dificultades de acceso a los segmentos y viviendas.
– Delineamiento incorrecto de segmentos censales (áreas de enumeración).
– Cartografía desactualizada o con errores, tales como errores de omisión o de sobreposición de viviendas.
– Desarrollo incompleto o inadecuado de aplicaciones, programas y sistemas que aseguren que no queden fuera personas, viviendas o poblaciones específicas, especialmente cuando se usan sistemas múltiples de recolección de datos.
– No se sensibiliza a la población adecuadamente sobre la relevancia y las características del censo.
– Se cometen errores al comunicar al público los requisitos del censo.
– No se crea un ambiente propicio para el censo.
– No se llega bien a aquellos grupos que pueden estar menos dispuestos a apoyar al censo.
– No se manejan bien las redes sociales.
En el empadronamiento mismo:
– Tiempo reducido asignado a las entrevistas.
– Periodo muy extendido de entrevistas.
– Capacitación insuficiente o deficiente a enumeradoras/ es, supervisoras/ es y personal involucrado en el empadronamiento.
– Falta de una supervisión adecuada del trabajo de las enumeradoras y los enumeradores, por ejemplo, no chequeo de si han cubierto todas las viviendas o si han cubierto viviendas que no le correspondía, etc.
CONTENIDO.
Y hay errores de contenido:
– Cuando el cuestionario no está bien diseñado, o las preguntas no son claras, o las categorías no son suficientemente detalladas o incluyentes.
– Cuando no se toman en cuenta las recomendaciones sobre las preguntas y sus categorías.
– La no consideración de pruebas cognitivas para validar las preguntas del cuestionario.
– Cuando existan varias lenguas en el país y no se toman en cuenta para disponer de cuestionarios en varias lenguas o no se hace una traducción correcta.
– Cuando se incluyen preguntas que pueden ser sensibles a ciertas poblaciones y, por lo tanto, no son respondidas adecuadamente o simplemente no son respondidas.
– Cuando se consideran pases o flujos incorrectos que llevan a que falte información para ciertas categorías de población.
– Cuando no se traduce correctamente a los manuales los conceptos, las definiciones de las preguntas y de sus categorías.
CENSO.
Errores a evitar en el empadronamiento:
a) No leer las preguntas exactamente como están en el cuestionario; b) omitir preguntas (lo que es más difícil cuando la entrada de datos se hace en dispositivos móviles); c) llenar las respuestas sin preguntar; d) inducir las respuestas; e) mal registro de las respuestas.
No se debe olvidar, destaca la Guía, que también “pueden haber errores cometidos por las personas entrevistadas, cuando, por ejemplo, dan una respuesta errónea, por desconocimiento, malinterpretación o deciden deliberadamente dar una información incorrecta. También, puede deberse a que, dado que en los censos basta con un informante clave por hogar, la persona que responde puede no saber exactamente la respuesta a cada una de las preguntas de los demás miembros del hogar”.
(*)Iván Bustillos es periodista de La Razón