‘Reforma de la justicia’, ese proceso
Imagen: la razón-archivo
Bolivia reforma su justicia desde hace al menos 30 años; por supuesto con avances y retrocesos; el punto hoy día es continuar, acelerar.
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La reforma de la justicia no se reduce a un cambio de la Constitución, ni a una ‘cumbre’; es un proceso de nunca acabar.
El punto sobre la i
En relación al referendo de reforma parcial de la Constitución que “juristas independientes” intentan que haya antes de las elecciones y que a la fecha está en su fase de recolección de firmas, existe la polémica sobre si este proceso concluirá a tiempo para modificar la forma de selección de los candidatos a la elección de octubre- noviembre de 2023. Se viene instalando en los medios que si no se logra esto, la “reforma de la justicia” será postergada hasta las próximas elecciones judiciales, en 2029.
No es cierto. Como se verá en las siguientes líneas, la reforma de la justicia no es tal o cual evento, cumbre o reforma parcial de la Constitución; ante todo es un proceso que empezó hace más de 30 años, que, claro está, no ha sido lineal y progresivo, sino complejo, de altas y bajas, de avances y retrocesos. Y el futuro de la reforma, no cabe duda, seguirá siendo así, mal que bien, paso a paso.
Desde el año pasado se vienen llevando a cabo los llamados “Diálogos plurales para la transformación de la justicia en Bolivia”, un esfuerzo entre la Vicepresidencia del Estado, el Ministerio de Justicia y la representación del Sistema de Naciones Unidas en el país (en el primero también estuvo la Fundación Friedrich Ebert, FES-Bolivia). En 2022 se efectuaron cuatro de estos diálogos; para 2023 se proyectan al menos cuatro. No deja de ser oportuno lo debatido allí. Va, entonces, una síntesis con base tanto en el texto Justicia, la reforma impostergable que publicó FES-Bolivia en agosto sobre el primer encuentro, como el resumen de los cuatro diálogos que gentilmente la representación de Naciones Unidas proporcionó a Animal Político.
Como cierre, va un “derecho a la defensa” del Tribunal Supremo de Justicia.
¿NADA? El primer llamado de atención que hacen los Diálogos es que de una vez hay que desechar la idea de que en el país no se ha hecho nada en la reforma de la justicia. “Se advierten coincidencias en sentido de que Bolivia desde hace 30 años inició un proceso de reforma del sistema de justicia, y si bien se identifican avances importantes, es necesario generar un proceso de autocrítica constructiva”, apunta el Resumen de Naciones Unidas.
Al respecto, el oficial de la Fundación para el debido proceso, Ramiro Orías Arredondo, en el primer encuentro (julio de 2022) observaba que “en un primer momento se focalizó el esfuerzo a cambiar su diseño organizacional, luego se intentó mejorar la gestión judicial; también se ha buscado reformar sus procedimientos e incluso se han experimentado los más diversos modelos de nombramiento de sus máximas autoridades. (…) Se han promovido reformas procesales, se han aprobado nuevos códigos, nuevas instituciones, reformas legislativas inacabadas, mecanismos de acceso a la justicia… Parece que hemos intentado de todo, pero nada ha funcionado de manera satisfactoria y para todos”.
Con mayores o menores avances en esta serie de transformaciones, Orías Arredondo acusa directamente al sistema político: “Lo que ocurre es que en este tiempo no se ha enfrentado con decisión la agenda de independencia, transparencia, probidad e integridad judicial. Sin esto cualquier iniciativa de reforma no será sostenible ni duradera en el largo plazo. Así, la reforma judicial no solo es impostergable, sino que constituye tal vez la deuda pendiente que tiene el sistema político con la democracia boliviana”.
En coincidencia, el ministro de Justicia, Iván Lima, enfatiza en el carácter incremental de las reformas: “Yo estoy convencido de que lo que hemos hecho en el país es acumulativo. Los últimos 30 años hemos hecho reformas y estamos en una mejor situación”. El ministro cuenta que cuando él empezó su carrera, en 1997, había prisión por deudas, una persona podía quedarse en las celdas policiales más de 30 días, y la gente en verdad no tenía certeza de que sus procesos algún día terminarían. “Entonces, decir que estamos tan mal y que estamos en el peor momento de la historia no es decirle la verdad al pueblo boliviano”, sentencia el ministro.
INDEPENDENCIA. En lo relativo a la independencia judicial, que para muchos es el problema, Lima plantea no mitificar el hecho como un eterno inalcanzable: “Cuando dicen que hay un discurso de independencia judicial y que no hay independencia judicial en el país, están diciendo algo que no es real. Cada juez es el que construye su independencia, y eso se lo van a decir todos los tratados de derecho judicial. Entonces, creo que la independencia de la justicia se va construyendo con la actitud de todos y cada uno de los que quieren ir a hacer esa transformación de la justicia, no con discursos de café”.
Con respecto a la falta de independencia judicial, el expresidente de la otrora Corte Suprema de Justicia Eduardo Rodríguez Veltzé fustigó el rol que tuvo, por ejemplo, la Fiscalía en la crisis de 2019; “Si habíamos tenido estos episodios de vulneración del orden constitucional, ¿dónde estaba la autoridad llamada a impugnarlos?, ¿dónde estaba el titular de la acción penal pública, el señor Fiscal General del Estado? Al contrario, no lo hizo, se puso a perseguir a otras autoridades y exautoridades y esos jueces también procesaron a los ciudadanos. Hace pocos días, en Argentina, nuestro Presidente reclamaba y decía: ‘Pero si son los mismos jueces y fiscales que nos juzgan’. Ese es el problema, esa fue una manifestación de falta de independencia”.
El tema del segundo diálogo fue la “Asignación presupuestaria del Órgano Judicial y su administración”.
Como era natural, de entrada se afirma la baja asignación de recursos al sistema judicial en relación al Presupuesto General del Estado (PGE).
“El presupuesto asignado al Órgano Judicial por parte del TGN en los últimos cinco años osciló entre 0,24% y 0,35%, es decir, que no alcanzó ni el 1% del PGE, ese monto solo representa casi 40%, mientras que el restante 60% proviene de recursos propios; no obstante, en los últimos años se advirtió que estos recursos llegan a una ejecución promedio de 90%; el Órgano Judicial solo tiene presencia en 49% de los municipios, lo cual implica que en el restante 51% la ciudadanía no cuenta con un acceso directo a la justicia ordinaria; por otra parte, 62% de los juzgados y tribunales se encuentran en ciudades capitales y 38% en provincias, por lo cual, la posibilidad de incrementar el presupuesto debería estar destinado a ampliar el derecho de acceso a la justicia de la ciudadanía”, apunte el Resumen de la ONU.
Al respecto, el ministro Lima cuestiona. Desde 2006, dice, el presupuesto del Órgano Judicial “se ha incrementado de 200 millones a más de mil millones de bolivianos”; con todo, si bien reconoce la baja asignación en relación al presupuesto total, no deja de cuestionar a la administración judicial: “Asignamos el 0,5% del presupuesto, de verdad. Piden el 3%. ¿En qué se va a gastar ese presupuesto?, ¿cómo vamos a ir construyendo ese presupuesto para que nos garantice acceso a la justicia?”.
Un aspecto que destaca el Resumen de Naciones Unidas es la demanda de los participantes de “introducir la perspectiva de género con un enfoque interseccional en la planificación y programación del presupuesto, lo cual implica no solo medidas en resguardo de mujeres que requieren acceder al sistema de justicia sino también en remover todas las barreras para que una población diferenciada pueda acceder a la justicia desde sus diferencias; de acuerdo a estándares internacionales y las recomendaciones efectuadas por organismos internacionales de derechos humanos”.
PRESUPUESTO.
Un punto intermedio inmediato para encarar la limitación presupuestaria, se sugirió en el encuentro, puede ser “asignar un presupuesto fijo para todas las entidades del sector justicia, eso implica el Órgano Judicial, Ministerio Público y Defensa Pública”. Un porcentaje fijo que no pueda ser reducido y que deba ser asignado “aun en tiempos en que el Estado está afrontando restricciones presupuestarias, circunstancia que solo se podría garantizar a partir de normas que fijen esos presupuestos”.
El tercer conversatorio fue vinculado al fortalecimiento de la Justicia Indígena Originaria Campesina (JIOC). No deja de ser importante el planteamiento del tema: “Identificar el estado de situación de la JIOC, su reconocimiento, institucionalidad, su relación con la justicia ordinaria y los mecanismos de cooperación y coordinación”.
En la cita, destaca el apunte ONU, se recordó que el proceso constituyente dio al menos tres mandatos: “que para la jurisprudencia constitucional deberían ser esenciales: la restitución territorial para los pueblos indígenas; la reconstitución de sus instituciones, lo que implica el ejercicio pleno de sus sistemas jurídicos y políticos; y, generar procesos de igualación, porque se tienen históricas relaciones de asimetría, especialmente en relación a pueblos indígenas y mujeres indígenas”.
Y he aquí la insistencia que hubo al primordial rol que en este punto debiera tener el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP). Aparte de mantener su “composición plural” (representación indígena, pero también “de una lógica de paridad y complementariedad del chacha warmi”), en la resolución de controversias que le lleguen acerca de la relación justicia ordinaria versus justicia indígena, el TCP debería “sostener una línea jurisprudencial que respete los estándares más altos en pluralismo jurídico de tipo igualitario, materializando la Constitución, dejando de lado interpretaciones formalistas y ritualismos extremos que niegan el acceso a la justicia constitucional a los pueblos indígenas”. (Resumen de ONU)
También se le recomienda al TCP fortalecer los procedimientos de consulta de las autoridades de las naciones y pueblos indígenas en relación a la aplicación de sus normas, “tomando como premisa que, de acuerdo al modelo constitucional, la ley ya no es la única fuente directa de derecho, que lo son también las normas, procedimientos, principios y valores de los pueblos indígenas”; además de “fortalecer los mecanismos de interacción entre la jurisdicción indígena, ordinaria y agroambiental, a través de los diálogos interjurisdiccionales”; y, algo capital, recursos: “Se requiere que el Estado invierta en la institucionalización de la JIOC, destinando presupuesto para la administración de la jurisdicción indígena, dotando de infraestructura o casas de justicia a nivel nacional, introduciendo los principios y valores de la justicia indígena en la formación y capacitación de los operadores del sistema de justicia”.
Pero también hubo miradas críticas a las propias comunidades indígenas: prevenir el “latente peligro de la politización de la jurisdicción indígena originaria campesina, y que se asimile las taras de la administración de la justicia ordinaria”. Problema para la justicia indígena también es, apunta el Resumen, el que hay una “resistencia al cambio judicial por parte de las propias bases indígenas, que siguen demandando sus pleitos directamente en la justicia ordinaria”, restando validez a las formas originarias de resolver tale o cuales conflictos.
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ACCESO. Finalmente, el cuarto encuentro en 2022, que abordó el “Acceso a la Justicia priorizando grupos en situación de vulnerabilidad”. La virtud de esta mesa fue mostrar que el esfuerzo “para transformar el sistema de justicia no puede seguir enfocándose solo en el diseño o en la modificación de leyes o códigos, sino que también se debe enfocar en los procesos de implementación de la norma, de una gestión por resultados, lo cual implica el uso de información a través de los sistemas informáticos que sirvan para la toma de decisiones para mejorar el servicio; generar procesos de evaluación sobre la implementación de diferentes diseños normativos a fin de promover adecuaciones prontas y pertinentes”.
Interesa prestar especial atención, se insistió, en “identificar cuáles deberían ser las potenciales rutas críticas en materia de acceso a la justicia por parte de población en situación de vulnerabilidad: mujeres, niños, indígenas, personas con discapacidad, población LGBT, personas privadas de libertad, víctimas de violencia basada en género, entre otros”.
En 2023, informó el viceministro de Justicia, César Siles, se prevé continuar con encuentros sobre independencia judicial, la elección de las máximas autoridades, la carrera judicial y, para cerrar, una revisión de la estructura misma del Órgano Judicial, “a partir de posibles modificaciones a la Ley del Órgano Judicial, que incluso el propio Tribunal Supremo de Justicia ya presentó un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa”.
DEFENSA. En el ya habitual Informe de Gestión 2022 e Inauguración del Año Judicial 2023, que cada año publica el Tribunal Supremo de Justicia, es de mucha utilidad el Informe de la Presidencia.
En su discurso de inauguración del Año Judicial, el presidente del TSJ, Ricardo Torres Echalar, de entrada reclama que “lo pertinente no es hablar de la crisis del Órgano Judicial, sino de la crisis del Sistema de Justicia de Bolivia”, implicando esta crisis por lo menos al Ministerio Público, a la Policía Nacional y al Régimen Penitenciario, además del Órgano Judicial.
En cuanto a la retardación de justicia, que simplemente es, dice, no tramitar los procesos judiciales dentro los plazos establecidos por la ley, un problema de fondo es la carga procesal, destaca: por ejemplo, en Santa Cruz, hay un juez para 22.603 habitantes, para 24.483 en Pando, para 15.774 en Cochabamba, cuando la recomendación internacional es que “por cada 10.000 habitantes haya un juez”.
En lo relativo a la independencia judicial, el magistrado Torres Echalar aún lamenta que “de los 1.098 jueces de la Jurisdicción Ordinaria, 489 jueces no son de carrera, lo que, sin lugar a dudas afecta directamente a la independencia judicial”.
En cuanto a la modernización del sistema con la incorporación de nuevas tecnologías, el magistrado apunta a que pese a que ya se cuenta con un Sistema de Registro de Causas (Sirej) y varios programas informáticos que ayudan en dar mayor celeridad a los trámites, “sin embargo, todo esto es insuficiente, no tenemos aún un Sistema de Gestión de Causas como Órgano Judicial, que nos permita interoperar con otros entes, e incorporar en todas las materias, la firma digital, la ciudadanía digital, herramientas que sin lugar a dudas generarán mayor transparencia en la labor judicial”.
Y, para encarar la mora judicial, Torres Echalar, relieva que lo que pudo hacer el TSJ fue refuncionalizar, ampliar o reasignar competencias a 147 jueces (14% del total de jueces ordinarios), con lo que se logró:
– “Hasta antes del 18 de agosto de 2022, no existía ningún Juez Instructor especializado en Violencia hacia la Mujer; ahora existen 10 nuevos jueces”.
– “Hasta antes de la referida fecha, no existía ni un solo juez de instrucción anticorrupción; ahora existen cuatro jueces”.
– “Hasta antes que se implemente esta iniciativa, a nivel nacional existían 70 jueces de Sentencia Penal; ahora existen 86”.
– “Antes existían 2 jueces de Sentencia Anticorrupción y Contra la Violencia hacia la Mujer; ahora existen 9, y, desde el punto de vista de la especialidad, antes no existía ni un solo Juez de Sentencia que atienda únicamente violencia hacia la mujer; ahora existen 15 nuevos jueces de Sentencia”.
(*)Iván Bustillos es periodista de La Razón